1960年代英澳在東南亞防務(wù)中的基地問題

朱碧武

【摘要】：20世紀(jì)60年代，由于英國海外防務(wù)撤退的加速和新加坡進(jìn)一步邁向獨(dú)立，英國越發(fā)擔(dān)心其在新加坡的基地?zé)o法繼續(xù)使用，開始設(shè)想離開新加坡并在澳大利亞得到替代軍事基地作為對地區(qū)事務(wù)介入的依托，而澳大利亞否認(rèn)失去新加坡的可能，強(qiáng)調(diào)本國基地?zé)o法替代新加坡且存在客觀困難。兩國對基地問題進(jìn)行了多輪溝通，但一直不能說服對方，最終英國確定了撤離東南亞并達(dá)成五國防務(wù)安排之后才使得該問題不了了之。

【關(guān)鍵詞】：英國 澳大利亞 基地 新加坡

英國東南亞防務(wù)中基地問題的提出

為維護(hù)地區(qū)利益，二戰(zhàn)后英國在馬來亞-新加坡地區(qū)維系著軍事存在，其中新加坡是英聯(lián)邦軍隊(duì)在該地區(qū)最重要的基地。盡管戰(zhàn)后澳大利亞在防務(wù)上追隨美國，但是“美國是澳大利亞的東部盟友，英國為西部盟友” ，在前沿防御政策的指導(dǎo)下，澳大利亞也派兵到馬來半島地區(qū)與英國共同執(zhí)行軍事任務(wù)。60年代，英國面對更大的殖民撤退壓力，不得不考慮減少在遠(yuǎn)東的軍力，于是英國意圖和本地區(qū)最大的英聯(lián)邦盟友澳大利亞就基地問題進(jìn)行商議。

在1960年舉辦的英聯(lián)邦四國（英加澳新）首腦會(huì)議上，英國國防參謀長蒙巴頓首次談及遠(yuǎn)東基地問題，認(rèn)為新加坡基地的租借權(quán)無法確定，因此需要考慮新基地。基地問題的提出表現(xiàn)了英國對失去新加坡的焦慮，但與會(huì)的澳大利亞等國反應(yīng)冷淡。1961年2月下旬，蒙巴頓訪問澳大利亞，分析了英國借用澳大利亞基地的相關(guān)要求和方法。這是英國官員首次明確表達(dá)對澳大利亞基地的意向。

1962年1月9日，英國參謀長委員會(huì)預(yù)測70年代“我們在中東和遠(yuǎn)東有安全義務(wù)并需要陸地設(shè)施和軍事存在，而只有澳大利亞能提供我們所需的租借保障，我們最終的戰(zhàn)略由兩大基地支持——英國與澳大利亞。”這一表態(tài)清晰地表明了英國認(rèn)為澳對其在蘇伊士以東區(qū)域的戰(zhàn)略不可或缺。25日，蒙巴頓在致沃特金森的備忘錄中再次提到新加坡基地和在澳替代基地的問題，認(rèn)為對新加坡的租借權(quán)仍存在變量，因此規(guī)劃在澳大利亞的替代基地是謹(jǐn)慎之舉；但他也指出這種行動(dòng)存在經(jīng)濟(jì)和政治困難。蒙巴頓從風(fēng)險(xiǎn)和不利之處全面評估了基地問題，指出新加坡基地難以確保，而替代基地也面臨種種現(xiàn)實(shí)困難。

1960-1962年初，英國出于對新加坡基地租借權(quán)的擔(dān)心，在內(nèi)部醞釀應(yīng)對舉措，初步提出了使用澳大利亞基地以及與澳政府進(jìn)行協(xié)商的建議；同時(shí)英國方面希望兩全其美，發(fā)揮新加坡和澳大利亞基地兩者的作用，但其也認(rèn)識到其中的困難。

英澳就基地問題的首輪協(xié)商

在1962年，英澳兩國對于基地問題進(jìn)行了初步協(xié)商，彼此交換了自己的態(tài)度和意見，英國的態(tài)度十分急切而澳大利亞則比較冷淡，顯示了兩國看待該問題的巨大差別。

1962年2月5日，英澳兩國首次在官方層面就基地問題進(jìn)行溝通，英國首相麥克米倫寫信給澳總理孟席斯解釋了英國想要租借澳基地的原因，也表示對于相關(guān)意圖英國暫時(shí)不會(huì)采取行動(dòng)或進(jìn)行公開聲明。英國分明意識到只有該地區(qū)處在特定政治環(huán)境下才有利于其長期駐守新加坡，為應(yīng)對這一不利情況英國渴望使用澳大利亞的基地以為替代。8月31日，麥克米倫再次去信孟席斯請其考慮在澳基地事宜。澳大利亞的回應(yīng)一直等到11月23日，澳國防委員會(huì)主席表示完全同意要研究英聯(lián)邦國家未來可能不再能使用新加坡基地的處境，稱其已經(jīng)做了一定的預(yù)先研究但目前進(jìn)展不大。澳總理隨后同意作出如下回答：相關(guān)事項(xiàng)需要英澳新間的交流和聯(lián)合研究，還要與美國商議……在新的三年防務(wù)計(jì)劃完成后，澳防務(wù)官員對這一問題的研究才是可行的。可見，與熱切而焦躁的英國相比，澳大利亞顯然對于基地問題的關(guān)切有限，保持著拖延的態(tài)度，以聯(lián)合研究、與美商議和完成現(xiàn)有計(jì)劃來推托英國的要求。隨后英首相與澳總理沒有關(guān)于基地的進(jìn)一步觀點(diǎn)，雙方商定在馬來西亞聯(lián)邦成立后再行討論，而且英國多次提及基地問題使得澳大利亞開始擔(dān)憂英國是否要撤離遠(yuǎn)東。

這一階段，英國就基地問題主動(dòng)與澳大利亞進(jìn)行了試探性接觸，但沒有得到肯定性回應(yīng)，后者對此問題明顯不夠重視，兩國間的進(jìn)一步溝通還需等待。

英澳就基地問題的次輪協(xié)商

1964年7月14日，蒙巴頓與澳大利亞外長魯斯在倫敦舉行會(huì)談，蒙巴頓首先向?qū)Ψ奖磉_(dá)了不悅，認(rèn)為英國與澳大利亞商量基地問題，澳大利亞卻懷疑英國撤離遠(yuǎn)東；談到基地問題時(shí)，他明確表示無需擴(kuò)建基地，使用現(xiàn)成澳基地即可。但澳外長并沒有正面回應(yīng)其提議，澳大利亞對基地問題依然不感興趣。

第二年2月，英國參謀長委員會(huì)對東南亞的安全形勢做出新的評估，特別指出印（尼）馬沖突的解決才是基地不確定的原因。在這份報(bào)告中，英國對繼續(xù)使用新加坡基地的不樂觀態(tài)度和希望澳大利亞提供替代基地的意愿也再次得到重申。到了7月，英澳兩國領(lǐng)導(dǎo)人就防務(wù)問題舉行會(huì)談。英國提出想要科科斯群島作為替代基地，由于新加坡基地的使用期限將盡，希望四國（澳新馬新）共擔(dān)防衛(wèi)義務(wù)，因?yàn)楣?jié)省費(fèi)用是英國的主要考慮；首相威爾遜也暗示了新加坡不能使用后使用澳大利亞設(shè)施的可能性。此時(shí)英國國內(nèi)由于財(cái)政和經(jīng)濟(jì)困境開始進(jìn)行防務(wù)審查，將削減對地區(qū)的義務(wù)，所以英國寄希望于伙伴國家的更多支援。澳大利亞對威爾遜的話十分驚訝，認(rèn)為美國并不能填補(bǔ)英國離開后的空缺，并詢問了英國是否具有對所需設(shè)施的細(xì)節(jié)，雖然不反對使用科科斯做基地，但表示新建設(shè)施存在困難且已經(jīng)有了現(xiàn)成的設(shè)施。可見在英國的多次要求之下澳方此時(shí)開始正面回應(yīng)英國，并明確表達(dá)了自己的態(tài)度——既有同意也有反對。

9月初，英國與美澳新舉行四方會(huì)談，討論新加坡基地問題。英國代表表示新加坡的新政黨可能在壓力下趕走英國，認(rèn)為馬-新均有意限制基地的使用，而澳大利亞官員勞倫斯則認(rèn)為上述設(shè)想都是最壞的情況，應(yīng)該保持耐心。這一次會(huì)議上，英澳兩國間的分歧顯露無疑。10月22日，澳總理孟西斯寫信給威爾遜，表示對基地問題謹(jǐn)慎樂觀，認(rèn)為要想辦法盡量延長使用。威爾遜則在回信中表示，國防審查的相關(guān)工作仍未結(jié)束，還需要與各國商討，希望雙方就新加坡基地繼續(xù)討論。此時(shí)澳大利亞態(tài)度如舊，而英國此時(shí)正在全面評估包括基地問題在內(nèi)的東南亞軍事戰(zhàn)略問題。

11月23日，澳外交部官員班廷與英國高級專員約翰斯頓就新加坡基地會(huì)談，澳大利亞繼續(xù)勸說英國克服困難、努力留在新加坡。約翰斯頓說威爾遜在9月25日發(fā)給希金斯的函件中提到英國要“有尊嚴(yán)地、在良好秩序下”撤退而非被迫屈辱地離開。班廷強(qiáng)調(diào)，就算處于不利地位也需要留在新加坡，認(rèn)為李光耀不想傷害英國的關(guān)鍵利益，并且從戰(zhàn)略上重申新加坡基地的重要作用，認(rèn)為英國的撤退會(huì)令美國感到不安。12月31日，威爾遜致信孟西斯，介紹英國國防審查的最新進(jìn)展，認(rèn)為東南亞形勢不利于新加坡基地的繼續(xù)使用，急需澳方基地。英國的具體考慮是：英國設(shè)想印馬對抗在1970年前結(jié)束，并以此設(shè)想作為政策基礎(chǔ)；馬來西亞與新加坡的關(guān)系惡化可能使基地前景更糟，導(dǎo)致不能長期使用；英國無意撤離遠(yuǎn)東，但是為替代的、在澳大利亞的基地設(shè)施做準(zhǔn)備很急迫。

1966年1月，澳大利亞國防委員會(huì)評估認(rèn)為英國對于新加坡基地太過悲觀，將導(dǎo)致不良后果；而且澳面臨很大資金壓力，英國過早放棄新加坡基地不會(huì)全面節(jié)省防務(wù)支出。報(bào)告特別提到，希望英國有必要可以犧牲在歐洲的一些義務(wù)，因?yàn)橛跉W洲的防務(wù)支出壓力過大。數(shù)日后，孟西斯寫給威爾遜的信與國防委員會(huì)報(bào)告相呼應(yīng)，他認(rèn)為英國不該考慮任何從東南亞的撤離，再次否認(rèn)澳基地能夠替代馬-新基地。6月27日，澳駐英國高級專員報(bào)告總理兩國代表關(guān)于在澳基地問題的討論。澳愿意出一部分費(fèi)用且希望現(xiàn)有基地設(shè)施足夠英軍留在本地區(qū)，但澳不會(huì)僅僅因?yàn)閼?yīng)對意外事件而向英國提供永久基地。澳國防委員會(huì)估計(jì)這一安排的總花費(fèi)為2.5-3億澳元，而財(cái)政部認(rèn)為花費(fèi)將高達(dá)5億，因此澳建議英國進(jìn)一步考慮基地的現(xiàn)實(shí)性。這一總結(jié)體現(xiàn)了澳大利亞處理基地問題的真實(shí)態(tài)度，即一方面堅(jiān)持立場另一方面展示與英國溝通的誠意，對于英國的訴求難以做到全面支持。

馬來西亞聯(lián)邦建立后，英澳兩國繼續(xù)就基地進(jìn)行討論。從1964到1966兩年間，兩國就基地問題進(jìn)行了十分密切的交流，英國仍保持主動(dòng)，而澳大利亞的態(tài)度也顯著認(rèn)真起來；兩國間就新加坡基地能否保留、駐澳替代基地能否建立及相關(guān)細(xì)節(jié)問題多次互動(dòng)，但基本上各執(zhí)己見，沒有大的進(jìn)展。

英澳就基地問題的最后協(xié)商

1967年4月20英國首相寫給霍特總理一封信，談及英國最新的防務(wù)計(jì)劃。英國政府的海外支出每年達(dá)到5.5億英鎊，其中防務(wù)支出比重最大，為削減開支英國將在70年代中期撤離新加坡-馬來西亞，而澳大利亞基地問題希望繼續(xù)討論。緊隨著最新的防務(wù)政策調(diào)整計(jì)劃，英國決定主動(dòng)而逐步地撤離新加坡基地，但對于澳大利亞基地未明確表態(tài)。

6月13日，威爾遜與霍特領(lǐng)銜的兩國代表團(tuán)在倫敦就英國最新防務(wù)政策舉行會(huì)談。霍特表示不理解完全撤離的政策，認(rèn)為此時(shí)不可采取最終決策或宣布最終決定，因?yàn)椤鞍拇罄麃喦把胤烙鶓?zhàn)略對英國的需求、英國在東南亞的豐富殖民歷史和經(jīng)驗(yàn)以及英國撤退對于美國的刺激和鼓勵(lì)” 。英國國防部長赫利則從財(cái)政與政治兩方面回應(yīng)，稱英國在東南亞的支出大于收益，且目前英國財(cái)政壓力很大，要1975年達(dá)成財(cái)政節(jié)省的目的，必須消除在亞洲的永久防務(wù)設(shè)施才能做到；而在最新的內(nèi)閣決議上，只有首相等四人反對完全撤離，其余人連修改的政策都表示反對。赫利也談到后期對于基地的處理，1975年以后的決定是清算基地設(shè)施，上交基地給新政府……要保持在遠(yuǎn)東的兩棲作戰(zhàn)力量，但新基地還未確定。霍特對此表示擔(dān)憂，認(rèn)為英國的決定會(huì)使澳大利亞后面與美國的會(huì)談更加艱難。威爾遜則解釋說，英國會(huì)提供海空軍，馬來西亞則提供陸軍部隊(duì)來維護(hù)國內(nèi)安全。這顯然是一種彌補(bǔ)性措辭，不能真正緩解澳大利亞的擔(dān)憂。一個(gè)月后，英國的新版國防白皮書出爐，決定將撤軍時(shí)間提前到1971年。霍特在給威爾遜首相的信函中對此態(tài)度強(qiáng)烈，對最終撤離感到非常遺憾，這將使澳大利亞不得不對其防務(wù)政策和計(jì)劃進(jìn)行審查。霍特也禮節(jié)性地表示“英國駐澳基地的問題已經(jīng)被討論、還在研究之中”，顯然澳總理在如此失望的心情所做的這一回應(yīng)很難發(fā)自真心。面對英國決策對向前防御戰(zhàn)略的不利影響，1969年澳大利亞政府表示會(huì)在英國離開后繼續(xù)給予馬來西亞和新加坡以軍事援助。

1970年7月31日，英國國防大臣克林頓伯爵訪問澳大利亞，就五國聯(lián)防協(xié)議的相關(guān)問題與澳方商議。談到澳海軍基地時(shí)，克林頓稱英政府未考慮使用澳海軍基地設(shè)施的可能；對于新加坡，克林頓表示需要英國官員的繼續(xù)討論。而澳總理和部長非常歡迎英國的決定，總理認(rèn)為英國充分考慮澳的立場。根據(jù)1971年11月生效的聯(lián)防條約，澳大利亞在馬來西亞和新加坡駐有地面部隊(duì)1000余人，空軍戰(zhàn)斗機(jī)兩個(gè)中隊(duì)。 這一協(xié)定的簽訂讓澳大利亞對地區(qū)安全承擔(dān)起更重要的責(zé)任。由于英國已經(jīng)作出防務(wù)撤離的決策，且五國防務(wù)安排進(jìn)展順利，澳本土的基地問題對于英國已經(jīng)沒有意義，而一直對此懷有質(zhì)疑和抵制的澳大利亞也自然表示贊同。

在最后階段，隨著英國軍事撤離東南亞政策的明晰和后續(xù)五國防務(wù)安排的確定，這一由英國開啟的話題也由英國終止。新加坡基地的去留或?qū)ふ姨娲氐膯栴}已經(jīng)失去現(xiàn)實(shí)意義，于是兩國間關(guān)于該問題的分歧與爭議也就此終結(jié)。

總結(jié)

整個(gè)60年代里，英澳商討遠(yuǎn)東基地問題的過程是英國從東南亞殖民撤離的一個(gè)縮影。新加坡是英國蘇伊士以東地區(qū)最大的海空軍基地，英國能否保持對新加坡基地的租借和使用不僅是一個(gè)軍事問題，更涉及到英國在東南亞的整個(gè)防務(wù)政策的轉(zhuǎn)變。英國從預(yù)料將要失去新加坡進(jìn)而要求尋找澳洲基地作為替代，不可謂不盡力，但是最后失敗是大勢使然。同時(shí)期英國與澳大利亞在防務(wù)上的合作關(guān)系也越發(fā)衰弱。有學(xué)者指出，60-70年代澳大利亞與英國的關(guān)系是四次危機(jī)的累積導(dǎo)致的快速衰落，即英國三次試圖加入歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和1967-68年宣布蘇伊士以東政策，因此英澳兩國在東南亞基地問題政策上的差異也正是此時(shí)期兩國利益與政策分歧的具體表現(xiàn)之一。

【參考文獻(xiàn)】：

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