以立法推動學前教育事業健康持續發展

谷珵

要從立法的高度去強調，學前教育要以公辦為主的原則，要嚴守公平、公正與公益的立場。

日前，教育部部長陳寶生作了關于學前教育事業改革和發展情況的報告。他透露，目前教育部正在組織力量對《學前教育法（草案）》進行修改與完善，并擬列入國務院2020年立法計劃。陳寶生指出，草案將堅持問題導向， 聚焦學前教育事業的屬性地位、各級政府和有關部門的責任、體制機制的保障、違法違規辦園行為的懲治等問題，并著力破解長期制約學前教育改革發展的瓶頸與難題。

學前教育法立法，作為業界的一種強烈呼聲，長期以來活躍在人們的視野中。隨著普惠性學前教育資源需求的擴大，努力構建學前教育公共服務體系就顯得尤為迫切。學前教育事業涉及一代人的成長，不僅關系到城鎮化建設的進程，更與國家和社會的期待密切相連。如何通過立法為學前教育的健康與可持續發展保駕護航？政府在學前教育的發展過程中應承擔怎樣的責任？符合幼兒教育規律的學前教育本質又是什么？針對相關問題，記者采訪了華東師范大學教育學部教育學系教授、教育部人文社會科學重點研究基地基礎教育改革與發展研究所研究員吳遵民。

《教育家》：學前教育面臨的發展挑戰有哪些？

吳遵民：學前教育是關于從兩歲到入小學前這樣一個階段的托幼教育。近年來，伴隨著國民收入的提高和經濟條件的極大改善，人們對學前教育亦賦予了高度的關注與重視。從國家層面來看，把學前教育定義為“人的終身學習的開端”，并且明確指出它是國民教育體系的重要組成部分，并關系億萬兒童的成長。這樣一種定位充分展示了黨和政府對學前教育的高度重視。

在近期出臺的中共中央、國務院《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中，亦把學前教育明確規定為一項重要的社會公益事業、 一項重大的民生工程，而辦好學前教育則是貫徹黨的十九大精神的重要決策，關系社會和諧穩定，關系黨和國家事業的未來。對于學前教育，黨和政府給予了如此高的期待，可謂前所未有。

在學前教育受到了如此高度重視的同時，國內學前教育的發展在近年來也出現了一些問題，甚至面臨著諸多的困難與挑戰。比如大中城市學前教育的資源不足、發展不平衡，合格的學前教育教師數量不足，民眾所期待的具有公益性、普惠性及學前性的幼兒園還未能完全覆蓋。如據《2018年全國教育事業發展統計公報》顯示，當年全國共有幼兒園26.67萬所，學前教育入園幼兒1863.91萬人，在園幼兒4656.42萬人。其中，民辦幼兒園16.58萬所，比上年增加5407所，占全國比例的62.16%。公辦園和民辦園數量的占比狀況導致了學前教育公益性和普惠性原則遭到了部分舉辦者的漠視，而“入園難”“入園貴”問題也長期得不到妥善解決。無疑，要解決以上問題，就首先需要從國家頂層設計的層面，也就是通過學前教育法的制定去給予切實的解決。

《教育家》：學前教育立法已經推動了將近 30 年，制約立法的瓶頸在何處？

吳遵民：我國在學前、學校和校外（社區教育或社會教育）三個非常重要的實體教育領域都還沒有立法。當前，我國對學前教育進行規范主要是依據《幼兒園管理條例》以及《幼兒園工作規程》，其分別制定于 1989 年和 1996 年，后者于2016年進行了修訂。兩個文件均對加強幼兒園的管理，提高保育和教育質量，促進幼兒教育事業的發展起到了重要作用。但總體來說，其仍局限于幼兒園辦學的具體規范，對學前教育的整體發展依然缺乏頂層設計與精細規劃，尤其對學前教育發展過程中呈現出的時代特征與社會需求尚不能給予充分滿足。

我國的一些地方政府率先開展了學前教育立法的探索與實踐，其在立法方面的經驗值得借鑒?？v觀各地方條例制定的具體內容，其突出的特征就是對學前教育的性質和地位給予了確認，不過這本應該由更上位的“單行法”，即由國家制定《學前教育法》并予以明確才符合法律規范。這也從一個側面顯示了國家層面的立法進程亟待加快。

就學前教育法的制定而言，雖然早在30年前就已經被提出，但30年來仍然停留在口頭或者文件推動的狀態，無法出臺。究其緣由，我認為又大致有以下幾個方面的原因。

一是民營化、企業化、集團化的運作模式，使得學前教育立法邊界模糊。由于民間資本大量進入學前教育領域，導致了幼兒園公益性弱化，營利性得到增強。因此如何區分公、民不同特質的幼兒園在學前教育發展中的作用與功能，尤其是如何界定與協調《民辦教育促進法》中涉及營利性幼兒園的具體條款，以及又如何保證幼兒園的公益性與普惠性原則得以有效落實，這些都是立法首先需要解決的難題。

二是幼兒園辦學主體和投入機制的變化以及地方之間經濟文化發展水平的差異，導致制定一部具有有效性和普適性法律的困難。比如有一些地方政府對于學前教育采取少投入甚至不投入，或者企業改制的方法，也對立法產生了沖擊與影響。

三是對學前教育的科學定位眾說紛紜。比如學界有建議把學前教育納入義務教育的范疇，那么如何區分幼兒與學齡期兒童的不同，也引發了學前教育立法的困惑。

《教育家》：當前的學前教育實踐中出現了一些偏離幼兒教育本質的功利化傾向，立法層面應該如何助其回歸？

吳遵民：就立法來看，大致需要明確規范以下問題。第一，必須明確幼兒園的幼兒尚不具備學習小學知識和技能的前提條件，幼兒教育更多的是以健康為主、游戲為主，其與小學教育具有本質區別。第二，需要再次強調小學教育實行“零起點”入學的原則，這樣才可能杜絕幼兒教育的“小學化”與“搶跑道”等一系列怪現象的出現。第三，幼兒教育設施不是越豪華、越奢侈就越好。我們應該在立法中明確規范幼兒園的設施基準，也就是要具體規定一所合格幼兒園的軟硬件的基本底線。這對于抑制奢靡之風，健康和健全發展幼兒教育都具有重要的意義和作用。

《教育家》：從實踐層面來說，學前教育立法迫切需要解決的問題有哪些？

吳遵民：第一，要從立法的高度去強調，學前教育要以公辦為主的原則，要嚴守公平、公正與公益的立場。第二，要強調學前教育的幼兒特征，我們可以把學前教育理解為學校教育的前綴，但絕不是學校教育的附庸。第三，要從立法的高度去明確學前教育的本質屬性，就是保護幼兒的身心健康、促進幼兒愉快健康的成長，這應該成為幼兒教育的主要目標。同時應該貫徹以游戲活動為主，行為習慣養成為核心的幼兒教育原則，回歸幼兒教育的本源。

《教育家》：從國外學前教育法的實施情況，我們可以獲得哪些有益的經驗？

吳遵民：目前包括美國、英國、法國、日本、巴西、瑞典、匈牙利等國都已經制定了學前教育法和相關條例，或者在相關法律中對學前教育的普及作出了具體的規定。我們可以看到這些國家對學前教育的性質均有著非常明確的定義。比如美國在《2000年教育目標法》第一條就明確規定，所有的美國兒童都要接受良好的學前教育;英國也專門制定了《兒童法案》。這些國家的立法提高了學前教育的地位，提供了確立其強制性與權威性的立法保障，對在求解普及推進過程中可能出現的現實問題也具有法律的權威推動與引領作用。