民辦幼兒園收費自主定價，路在何方

范明麗

2019年9月10日，廣東省東莞市發展和改革局、市教育局、市財政局共同發布了《關于規范我市幼兒園收費管理的通知》（下稱《通知》）。《通知》主要確定了從2020年1月1日起，東莞市民辦幼兒園保育教育費（簡稱保教費）實行市場調節價，同時取消民辦幼兒園收費備案制度，并規定享受財政補助的普惠性民辦幼兒園在與政府合同約定的最高標準內收取費用。有觀點認為這是自2018年11月《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（簡稱《學前深改意見》）大范圍整治民辦幼兒園、限定民辦幼兒園收費后，地方政府首次釋放讓民辦幼兒園定價回歸市場調節的信號。那么，《通知》的出臺是否意味著民辦幼兒園政策的松動？政府在民辦幼兒園發展中究竟扮演著怎樣的角色，后續將如何對民辦幼兒園進行布局和管理？如何規范民辦幼兒園的財務、會計、資產管理？

首先，《通知》的出臺并不意味著民辦幼兒園政策的松動。通過分析政策全文可知，《通知》與《學前深改意見》的政策精神并不矛盾，而是一脈相承的。目前從產權歸屬、投入來源和收費政策三個方面綜合來看，我國幼兒園大致可以分為公辦幼兒園、公辦性質幼兒園、非營利性民辦幼兒園（主要包括普惠性民辦幼兒園，理論上也包括收費高于當地普惠標準，但不以盈利為目的的民辦幼兒園）和營利性民辦幼兒園四大類。其中，公辦和公辦性質幼兒園、普惠性民辦幼兒園（包括小區配套園）屬于普惠性質的幼兒園，這類幼兒園符合政府辦園標準，面向社會大眾招生，收費實行政府定價或接受政府指導價。《通知》中所提到的保教費實行市場調節價的民辦幼兒園，特指第四類幼兒園，即營利性民辦幼兒園。

從全國范圍來看，營利性民辦幼兒園的占比將來會有多大呢？按照《學前深改意見》提出的“到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%”可以初步測算出，將來真正實行市場調節價的營利性民辦幼兒園在園幼兒比例約為幼兒園適齡兒童數的5%，屬于少量、面向差異化的學前教育供給。這基本符合我國學前教育事業發展在滿足廣大人民群眾基本需求的基礎上，通過市場力量進一步滿足部分群體多樣化需求的原則。對這部分幼兒園收費實行市場調節，與《學前深改意見》中要求各地對民辦幼兒園進行分類管理的政策一脈相承。依據這一系列的規定，營利性民辦幼兒園獲得了政策認可，明確了“高質量才是高收費基礎”的政策期待，更需要練好內功，真正滿足家長的差異化需求，實現可持續發展。

其次，政府在民辦幼兒園發展中扮演著“看得見的手”的宏觀調控角色。《中華人民共和國民辦教育促進法》明確指出，國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。2010年以來，從中央到地方的相關政策都明確提出要堅持“政府主導”發展學前教育。從各地的相關政策規定來看，不乏將“政府主導”的概念同辦園體制相聯系，導致過分強調政府在辦園方面的主導責任，將“政府主導”窄化為“政府辦園”，這在一定程度上弱化了各級政府在學前教育事業發展中其他方面的職能。

《學前深改意見》指出各地要把發展普惠性學前教育作為重點任務，結合本地實際，著力構建以普惠性資源為主體的辦園體系，堅決扭轉高收費民辦幼兒園占比偏高的局面;要積極扶持民辦幼兒園提供普惠性服務，規范營利性民辦幼兒園發展，滿足家長不同選擇性需求。可見，政府在民辦幼兒園發展中承擔著統籌規劃、政策引導、分類管理、質量保障和督導評估等方面的重要職能，其所扮演的具體角色也因民辦幼兒園是否營利而有差異。對于營利性民辦幼兒園來說，政府要正確引導，規范管理，遏制其過度逐利行為;對于非營利的普惠性民辦幼兒園來說，政府則進一步承擔著完善認定標準、補助標準和扶持政策，并通過購買服務、綜合獎補、優惠劃撥土地、減免租金和稅收、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等方式支持其發展的職能。

再次，政府將通過政策引導、財政支持、分類管理等手段對民辦幼兒園進行布局和管理。教育部發布的《2018年全國教育事業發展統計公報》顯示，當年全國共有幼兒園26.67萬所，學前教育入園幼兒1863.91萬人，在園幼兒4656.42萬人。其中，民辦幼兒園16.58萬所，比上年增加5407所，其占全國比例的62.16%。《學前深改意見》提出按照實現普惠目標的要求，公辦幼兒園在園幼兒占比偏低的省份要逐步提高公辦幼兒園在園幼兒占比，到2020年全國原則上達到50%，各地可以從實際出發確定具體發展目標。

不可否認，民辦幼兒園在我國學前教育普及發展中一度發揮并仍將發揮重要作用，然而結合現有民辦幼兒園在園幼兒占比和《學前深改意見》中關于調整辦園結構的目標來看，民辦幼兒園已經度過了前幾年急速擴張的風口期，今后需要走內涵發展之路才能站穩腳跟。《學前深改意見》提出要規范發展民辦幼兒園，穩妥實施分類管理，要求現有民辦幼兒園根據舉辦者申請，限期歸口進行非營利性民辦幼兒園或營利性民辦幼兒園的分類登記，并制定民辦幼兒園分類管理實施辦法，明確分類管理政策。可見，政府后續一方面會繼續加大扶持力度，引導社會力量更多舉辦普惠性幼兒園，擴大普惠性學前教育資源;另一方面也會對營利性民辦幼兒園的收費實行市場調節，收費標準由幼兒園根據辦園成本和辦園質量等情況合理確定，并依法加強對民辦幼兒園收費的價格監管。

最后，政府將持續遏制過度逐利行為，規范民辦幼兒園的財務、會計和資產管理制度。2011年國家發展改革委、教育部和財政部聯合頒布的《幼兒園收費管理暫行辦法》規定，民辦幼兒園保教費、住宿費標準，由幼兒園按照《民辦教育促進法》及其實施條例規定，根據保育教育和住宿成本合理確定，報當地價格主管部門、教育行政部門備案后執行。享受政府財政補助（包括政府購買服務、減免租金和稅收、以獎代補、派駐公辦教師、安排專項獎補資金、優惠劃撥土地等）的民辦幼兒園，可由當地人民政府有關部門以合同約定等方式確定最高收費標準，由民辦幼兒園在最高標準范圍內制定具體收費標準，報當地價格、教育、財政部門備案后執行。民辦幼兒園的保教費、住宿費收入納入經營服務性收費管理。這一規定確立了民辦幼兒園定價的基本原則，為民辦幼兒園依據市場機制運行和發展奠定了制度基礎。

可以說，2011年之后民辦幼兒園的快速發展正是得益于《民辦教育促進法》和《幼兒園收費管理暫行辦法》這樣的制度基礎。然而，由于民辦幼兒園市場機制的配套體系不完善，尤其是學前教育收益的長期性、學前教育質量標準的模糊性，以及家長對此類權威信息獲取途徑的嚴重不足，導致很多地區民辦幼兒園罔顧教育規律，走上資本化運作的道路。對于民辦幼兒園，《學前深改意見》強調的是規范發展，遏制過度逐利行為，要求民辦幼兒園依法建立財務、會計和資產管理制度，并按照國家有關規定設置會計賬簿，每年依規向當地教育、民政或市場監管部門提交經審計的財務報告。社會資本不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式，控制國有資產或集體資產舉辦的幼兒園、非營利性幼兒園。民辦幼兒園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市，上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產。

總之，雖然《通知》提出民辦幼兒園實行市場調節價，同時取消民辦幼兒園收費備案制度，但這一規定與《學前深改意見》中營利性民辦園收費標準實行市場調節，由幼兒園自主決定的規定其實是一脈相承。政府依法加強對民辦園收費的價格監管，堅決抑制過高收費的政策并未松動，民辦園找準市場定位，堅持內涵發展才能走得長遠。

（作者系河北大學教育學院學前教育系主任）

責任編輯：王妍妍