政府在城鄉居民養老保險制度運轉中的財政責任分析

【摘要】進入新世紀以來，我國人口老齡化程度越來越高，城鄉居民的養老問題成為我國不可忽視并急需解決的問題。本文以福建省為例，通過對國家財政和省地方財政對參保城鄉居民補貼項目及其測算，結果表明，我國中央財政、地方財政對參保城鄉居民的財政補貼比例都是比較低的，還有一定的提升空間。為了進一步實現我國城鄉居民社會養老保險制度的良性穩定發展，中央財政和地方財政要更進一步加大投入力度，進一步完善政府的財政責任。

【關鍵詞】城鄉居民基本養老保險;政府財政責任;福建省

1研究背景

我國政府一直致力于解決城鄉居民的基本養老問題。1991年6月，民政部《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（簡稱“老農?！敝贫龋╊C布實施;2009年國務院頒布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（簡稱“新農?！敝贫龋?2014年2月，國務院《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》頒布實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。老農保各級政府沒有財政補貼，實行個人完全儲金制的社會養老保險制度，對參保農民激勵效果差，成效甚微。新農保在資金籌措方面作了較大改進和完善，即在“個人繳費、集體補助”的基礎上，明確規定各級政府要對參保農村居民實行一定的補貼，并明確規定了各級政府的補貼項目。城居保作為一項惠民利民的重大政策，對于提高城鄉居民晚年生活質量有著重要意義。但是，由于建設時間不長、公共財政投入不足以及缺乏總體上的制度設計，我國城鄉居民社會養老保險制度呈現許多問題，如地區間發展不平衡、保險基金壓力大等等，這在相當程度上影響了城鄉居民社會養老保險制度的發展。以2016年年末統計為例，政府財政補貼基本養老保險基金6511億元，當年的政府財政收入約達16萬億元，占比僅僅4%。據相關統計，從2010年到2016年六年時間，基本養老保險的財政補貼占財政總收入的比例從2.35%增加到4%，漲幅不及六年來財政收入漲幅的5%，相比其他發達國家的社會保障比重少之又少，甚至都不及一些發展中國家?？梢娬袚呢斦熑问钟邢?，這也是我國社會保障水平低下的重要原因。要實現黨提出的到2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度宏偉目標，各級政府切實落實和加大必要的財政投入具有重要的意義。

2國家財政補貼對于社會養老保險的意義

2.1使社會養老保險制度運行平穩

國際經驗數據顯示，社會養老保險制度運行平穩的國家和地區，政府的財政投入都占到了相當的比例。1994-2002年數十年間，法國社會保障和福利占GDP比重達到了12.7%;同期，波蘭、美國分別為17.4%、5.4%;1995年，德國、英國、西班牙、美國等國家的社會養老金支出占GDP的比重都保持在12.0%及以上的水平。;2000年，我國社會保障和福利占GDP的比重僅為3.0%;2000年、2003年，我國國家養老金支出占GDP比重分別只有0.0035%、0.0072%。這個比例不僅遠低于發達國家，甚至還低于一些發展中國家。

2.2激勵城鄉居民積極參保，提高參保率

研究表明，國家的財政補貼對于農村居民參加農村基本養老保險有著重要影響，與參保人數之間呈現著顯著的正相關關系，即：適當的政府財政投入會促使更多的農村居民參加社會養老保險。由于政府責任的缺失，老農保建設完全偏離了社會養老保險的功能和要求，由此淪為變相的、強制性的參保農民居民的個人銀行儲蓄。1993年，農村居民參保人數占全國鄉村勞動力比例為11.30%，1997年達到最高值的17.84%，到2007年持續下降到7.11%。而城居保中政府明確了補貼項目和比例，使得城鄉居民的參保積極性大大提高。到2010年底，“新農?！敝贫缺Ｕ先巳焊采w面即達到為23%，2012年底達到了90%以上（東部沿海省市保障人群覆蓋面達到了98%以上）。

2.3緩解社會養老保險基金的運行壓力

目前我國人口老齡化加速發展，養老負擔越來越重。截至2016年，我國65歲以上人口占比已從2013年的9.7%上升至10.8%，我國目前面臨全球規模最大、速度最快、持續時間最長的人口老齡化問題，至2040年中國65歲以上人口占比將超過美國。同時，老年撫養比逐年上升，從2013年的13.10%增加至2016年的14.96%，2016年老年撫養比較2015年增長0.63個百分點，平均每100名勞動年齡人口要撫養近15位老人，社會養老壓力進一步加大。養老保險基金收支壓力不斷增大。自2013年起，全國基本養老保險基金征繳收入持續低于同期養老保險基金支出，且收支缺口逐年擴大。數據顯示，2016年全國養老保險基金征繳收入為2.75萬億元，基金支出為3.40億元，缺口達0.65萬億元，主要依靠各級財政補貼填補缺口。存量缺口+“統賬結合”+流量缺口，導致基本養老保險持續入不敷出。

3國家財政對城鄉參保居民的補貼項目及其測算

2014年2月，國務院《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》頒布實施，將農村居民社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度合并，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。福建省政府根據意見的精神于2014年9月頒布了《福建省人民政府關于完善城鄉居民基本養老保險制度的實施意見》，文件對中央財政、地方財政對參保城鄉居民的補貼項目、補貼比例作了明確的規定。我在這里分別對中央財政、地方財政對參保城鄉居民補貼項目進行測算。

3.1福建省對城鄉居民社會養老保險制度下參保居民補貼項目及其比例

城鄉居民養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。

（1）個人繳費。繳費標準目前設為每年100元至2000元20個檔次（每100元一檔），各市、縣（區）可根據實際情況增設繳費檔次，省政府結合我省經濟發展和城鄉居民收入增長等情況適時調整繳費檔次標準。

（2）集體補助。

（3）政府補貼。政府對參保人繳費給予適當補貼：選擇100元繳費檔次標準的，政府補貼30元;每提高一個繳費檔次標準（100元），政府補貼增加10元;對選擇800元及以上繳費檔次標準的，政府補貼均為100元。有條件的市、縣（區）人民政府再行提高繳費補貼標準的，提高部分所需資金由當地財政承擔。對低保戶、重點優撫對象、計生對象中獨生子女死亡或傷殘、手術并發癥人員以及非重度殘疾人等繳費困難群體，政府為其代繳不低于50%的最低標準養老保險費;對城鄉重度殘疾人，政府為其全額代繳最低標準養老保險費，所需資金由市、縣（區）人民政府承擔。允許繳費困難群體個人增加繳費，繳費后政府仍按相應檔次予以繳費補貼。

根據“城居?！闭叩挠嘘P規定，中央一級政府和地方政府都相應的承擔一定的財政責任。中央財政對城鄉參保居民補貼基礎養老金每人每月70元（2018年提高到每人每月88元），地方財政補貼每人每年不低于30元，中央財政和地方財政均補貼東部地區50%，對西部地區中央財政進行全額補貼。

3.2國家財政對城鄉居民社會養老保險制度下參保居民基礎養老金補貼數額的測算

按照城鄉居民社會養老保險制度的設計框架，中央一級財政對城鄉參保居民的基礎養老金（補貼標準為每人每月70元，2018年已調整至每人每月88元）進行補貼，其中對東部地區參保居民補貼50%、對中西部地區參保居民實行全額補貼。福建省屬于東部地區，以2017年為例，中央一級財政對福建省參保城鄉居民的補貼總數額=（福建省60歲及以上城鄉人口數×70元）/2×12月，地方財政對參保城鄉居民的補貼總數額=福建省16-59歲城鄉人口數×30元+（福建省60歲及以上的農村人口數×70）/2×12月。我們對2017年福建省城鄉居民社會養老保險制度下參保城鄉居民的基礎養老金補助情況進行測算（如表2所示）。

從2017年中央財政和地方財政對福建省各地市城鄉居民的基礎養老金補助情況的測算可以看出，國家財政的補貼比例是比較低的。具體來看，2017年中央財政收入為81119億元，支出29859億元，中央財政對福建省補貼數額為23.55億元，占當年中央財政收入和支出的比例分別為0.03%和0.79%。由于不同地區人口年齡結構情況以及財政收入不同，因此不同地區的地方財政對城鄉居民基礎養老金補助數額及其所占比例也不盡相同。從福建省管轄的各個地級市來看，各地市的地方財政補貼比例平均為1.71%，全省一共有5個地市低于平均水平，其中福州、廈門等沿海經濟發達地區補貼比例偏低，位列全省最后兩位，而南平和三明等經濟比較落后的地區的補貼比例卻比較高，這是不合適的;由于受地區人口數量和經濟發展水平的不同，每個市的財政補貼比例有較大差距，地方補貼占地方收入比例最高的是南平市，補貼比例為2.45%，最低的是廈門市，補貼比例為0.45%，差距為2%?？傮w來看，中央財政對于福建省城鄉居民養老保險補貼標準還是偏低，相比目前的財政收入有較大的提升空間;福建省的各地市的補貼存在地區差異，沿海經濟發達的地市應該提高對參保居民的補貼比例，省政府可以對內陸較不發達地市給予更多的財政支持，進而提升全省的農村居民養老保障水平。

4進一步完善對參保城鄉居民的政府財政補貼責任

可以說，各級政府的明確財政補貼是城鄉居民社會養老保險制度得以快速擴面的重要保證?；?017年中央財政、地方財政對城鄉居民的基礎養老金補助情況的測算表明，目前我國各級財政的補貼標準是比較低的。要想充分發揮城鄉居民養老保險制度的政策效果，中央財政要更進一步加大投入力度，并妥善處理好地方政府的補貼問題，讓公民共同享受經濟發展成果。

（1）在不同標準的城鄉居民基礎養老金情況下，中央一級財政以及地方一級財政對參保城鄉居民基礎養老金的補助情況。2018年，中央將參保農村居民基礎養老金補助標準從每人每月70元提高到每人每月88元，中央財政和地方財政對參保居民基礎養老金補助標準仍沿襲以前規定，即東部省份補貼50%，中西部省份全額補貼。在國家財政對參保城鄉居民基礎養老金補助每人每月70元和88元的不同標準下（這里仍以2017年的人口數以及2017年的中央財政收入和地方財政收入作為基礎數據），中央財政對福建省城鄉居民基礎養老金補助數額從23.55億元上升到29.61億元，增長幅度為25.73%;地方財政對農村居民基礎養老金補助數額從31.77億元上升到37.83億元，增長幅度為19.07%，地方財政補貼占地方財政收入的比例從1.13%上升到1.35%。

（2）進一步加大國家財政對城鄉居民社會養老保險制度下的參保居民的補貼力度。中央財政對參保居民的補貼標準是否合理，主要考慮中央財政的承受能力。通過對福建省2017年的政府財政補貼測算統計結果來看，地方政府的補貼數額只占當年地方財政收入的1.13%，地方財政補貼力度不大。再看中央財政的補貼，2016年全國城鄉居民基本養老保險的中央財政補貼為413.54億元，當年的中央財政收入為72365.62億元，補貼比重只有0.57%，中央財政支出為27404億元，占中央財政支出比重也只有1.51%。1994—2002年間，美國、法國、俄羅斯、波蘭、巴西等國社會保障和福利占GDP的比重分別為5.4%、16.5%、9.5%、17.4%、

12.7%;2002年，我國僅有3.0%，和其他其他發達國家相比，差距還是很大的。若將中央財政補貼提高為每人每月150元，那么補貼總額為886.16億元，占中央財政收入1.22%，比重也不算高。可見我國政府對城鄉居民社會養老保險的財政投入還可以進一步加大。

（3）建立國家財政對城鄉居民基礎養老金補助數額及其比例的動態調整機制。一方面，對中央財政來說，2009—2012年間，我國GDP增長幅度為152.62%，中央一級財政支出的增長幅度為122.99%。到2018年，中央將參保城鄉居民基礎養老金每人每月的標準提高到88元，增長幅度也低于同期我國GDP增長幅度和中央一級財政支出的增長幅度。因此，可考慮依照我國GDP、中央財政支出的增長幅度的一定比例，適時地調整城鄉社會養老保險補貼標準，提高居民的參保積極性。另一方面，地方財政也要對參保城鄉居民的補貼根據財政收入和GDP的年增長速度進行動態調整。改革開放40年以來，我國國民經濟和社會發展實現了長時期的快速穩定增長。統計數據顯示，1978—2013年間，我國GDP年均增長9.8個百分點。前面已經提及，雖然2018年中央規定的參保城鄉居民養老金待遇提高到了每人每月88元的標準，但這不僅遠低于GDP的增長速度，也和目前消費水平極不成比例。

參考文獻

[1]湯兆云.農村居民養老保險制度良性運行中的政府財政責任[J].西北口，2015，36（06）：75-80.

[2]張敬一，趙新亞.農村養老保障政策研究[M].上海：上海交通大學出版社，2007：97.

[3]李冬妍“新農保”制度：現狀評析與政策建議[J].南京大學學報，2011（1）.

[4]鄧大松，薛惠元.新農保財政補助數額的測算與分析——基于2008年的數據[J].江西財經大學學報，2010（2）

[5]李明雪.城鄉居民養老保險制度中政府財政責任存在問題及對策研究——以呼和浩特市為例[J].現代交際，2017（09）：9-10.

[6]福建統計局.福建統計年鑒2018[R].中國統計出版社，2013：5

作者簡介：徐志文（1996.07--），男，漢族，福建三明人，碩士研究生，華僑大學政治與公共管理學院，研究方向為政府行為。