“小事”立法領時尚

張逸龍

去年11月，習近平總書記在上?？疾鞎r強調，垃圾分類工作就是新時尚。垃圾分類是城市環境保護的重要內容，是社會文明程度的重要標志，既是群眾關注的“關鍵小事”，又是需要全民參與的“民生難事”。

2月16日下午，寧波市十五屆人大四次會議表決通過了《寧波市生活垃圾分類管理條例》（以下簡稱《條例》），寧波由此成為國內較早對生活垃圾分類立法的城市。那么，本次立法的目的是什么？立法具體解決了哪些問題？立法之后垃圾分類工作又將如何推進？……針對這些問題，本刊邀請了相關部門負責人和市人大代表，請他們為大家答疑解惑。

記者：2013年7月，寧波以世行貸款寧波市城鎮生活廢棄物收集循環利用示范項目為載體，啟動生活垃圾分類工作。該項工作推進以來，取得了哪些成效？推進情況如何？

沈光新：生活垃圾分類工作開展以來，寧波一直將它作為城市管理工作的重中之重，積極穩妥加以推進。截至目前，全市中心城區生活垃圾分類收集覆蓋率已達90%。其中居住小區收集覆蓋率為71%，機關企事業單位、學校實現垃圾分類全覆蓋。累計推廣居住小區667個，推廣家庭戶數39.75萬戶，市民生活垃圾分類知曉率從2012年的35.7%提高至90.9%。寧波生活垃圾分類工作在住建部全國重點城市通報中排名第三。

記者：從這些數據來看，寧波生活垃圾分類工作已經取得了明顯成效，為何還要再單獨立法？立法的依據是什么？

陳德良：雖然寧波生活垃圾分類工作取得了一定成績，但隨著城市規模的擴展，全市生活垃圾處置量逐年上升，2018年全市生活垃圾總量為11041噸/日，給末端處理造成了巨大的壓力。而且，在工作推進過程中，存在著分類處置基礎設施建設不足、區域間建設不平衡、低附加值可回收物市場失靈等問題。制定相關地方性法規既是貫徹落實中央精神的重要舉措，也是寧波解決實際問題，加快建設“美麗寧波”，高水平全面建成小康社會的應有之義。本次立法主要依據了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》和《城市市容和環境衛生管理條例》等法規條例，同時還參照了我省和相關部委的規章，借鑒了外省市的立法經驗和有效做法。

記者：人大作為《條例》的起草牽頭機關，在立法過程中具體做了哪些工作？其間是如何體現開門立法的？

陳德良：全市生活垃圾分類工作開展以來，市人大代表多次呼吁對生活垃圾分類進行立法。2017年，市人大常委會城建環資工委會同市級相關部門開展立法調研，為《條例》的制定打下了扎實的基礎。2018年初，市政府相關部門開始著手《條例》起草工作，組織召開座談會，征求政府各部門和社會各界以及法律專家的意見。草案起草小組實行“雙組長”制度，由市人大常委會副主任和市政府副市長共同擔任組長，充分體現了市人大常委會和市政府對制定工作的重視。

市人大常委會分別于2018年8月和12月對草案進行了兩次審議。在審議過程中，常委會委員提出了很多很好的修改意見。市人大常委會工作機構通過報紙、網站等媒體廣泛征求社會各界的意見，市人大常委會和市政府相關領導先后赴基層調研，主持召開座談會，聽取社會各方意見和建議，對草案作了進一步修改完善。起草小組先后召開三次“雙組長”會議，對草案涉及的重大問題作了進一步溝通協調和會商。

考慮到《條例》內容涉及范圍廣，社會關注度高，為充分聽取市人大代表和基層群眾的意見，市人大常委會在去年11月21日至12月15日組織市人大代表進代表聯絡站就《條例》草案開展主題接待活動。其間，共有26批市級領導干部代表先后帶隊進聯絡站開展主題接待活動，接待市人大代表123名、群眾代表145名，收到意見和建議1042條次。法工委對這些意見、建議進行了認真梳理，其中425條次意見予以采納，245條次建議交由相關部門研究處理，未采納的意見以信函等形式向各位代表作了說明。

記者：可以看出，立法的過程就是一個廣泛聽取民意，吸取民智的過程。那么，這件集中民智反映民意的地方法規具體解決了哪些問題？

陳德良：首先，《條例》明確了適用范圍。在前期廣泛征求意見過程中，不少代表提出如果將適用范圍區分為城市與農村，有礙于城鄉統籌發展，也不利于垃圾分類工作的統一開展。因此，按照中央關于“城鄉統籌、因地制宜”的要求，針對目前全市生活垃圾分類工作的范圍已經由城鎮延伸到農村的實際情況，《條例》明確適用范圍為本市行政區域，包括城市和農村。農村地區在符合環境污染防治要求的情況下，可以對本地區產生的廚余垃圾實現就近就地處置。同時考慮到有的縣（市）目前尚不具備生活垃圾分類處置能力，《條例》第五十九條規定由市人民政府明確過渡期，這樣既體現城鄉統籌的要求，也符合目前實際。

其次，《條例》確定了基本分類標準。生活垃圾如何分類是分類管理的首要問題，結合寧波試點工作實際，《條例》將廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾“四分法”作為全市生活垃圾分類的基本標準，并在附則作了詳細的列舉闡釋。將廚余垃圾從生活垃圾中分離出來，是法規的特色和亮點。這主要是基于全市實際，與市民生活習慣息息相關。寧波市民喜歡吃海鮮，餐桌上少不了海鮮菜肴，特別是在夏天，蚌殼類海鮮大量上市的時候就是生活垃圾量急劇增加的時候。將廚余垃圾分離出來單獨處置既可以提高焚燒處理效能，減少污染排放，又可以減少垃圾總量，處置后還能替代化肥改善土質。將廚余垃圾從其他生活垃圾中分類出來，并建立專門的處置設施，是走在全國前列的。

再次，《條例》明確了法律責任。依據上位法的規定，《條例》按照過罰相當的原則設定了相應的罰則，既體現了法規的嚴肅性，又考慮了實際的可行性?！稐l例》第五十條對單位和個人未分類投放等違法行為規定了相應的處罰。同時對未按規定及時處理大件垃圾、裝修垃圾、綠化垃圾的違法行為規定了更高的處罰金額?？紤]到習慣的養成還需要時間，《條例》第五十一條規定了社會服務折抵罰款制度，體現了處罰與教育相結合的原則。同時，《條例》第五十六條還對相關行政處罰信息納入個人、單位信用檔案作了規定。

除此之外，《條例》還厘清了職責邊界，細化了分類投放，建立了管理責任區和管理責任人制度，規范了收運行為和分類處置，確定了引導和激勵制度，并對相關設施規劃建設作出了規定。

記者：對于市民普遍關注的大件垃圾、裝修垃圾、綠化垃圾分類投放問題，以及垃圾收運中的“拋灑漏”現象，《條例》作了怎樣的規定？

陳德良：《條例》規定，無法投放至收集容器的大件垃圾、裝修垃圾、綠化垃圾應當預約處置單位收集；不能立即處理的，應當投放至暫存場所（點）或者垃圾房，并盡快處理。裝修垃圾應當先裝袋或者捆綁后再投放。未及時處理大件垃圾、裝修垃圾、綠化垃圾或者裝修垃圾未先裝袋、捆綁的且拒不改正的，對個人處五百元以上五千元以下罰款，對單位處一千元以上一萬元以下罰款。

《條例》對城市化管理區域和農村地區的生活垃圾收集、運輸主體作了明確，并規定了收運主體應當使用密閉化車輛，按照規定的時間、地點、線路分類收集、運輸，不得沿途丟棄遺撒等義務。一旦違反，將受到嚴懲。比如，未使用密閉化車輛的，處二千元以上二萬元以下罰款，拒不改正的，車輛不得上道路行駛；未按規定的時間、地點、線路收集運輸或者未按規定運輸至指定場所的，處五千元以上三萬元以下罰款；沿途丟棄、遺撒生活垃圾的，處五千元以上二萬元以下罰款，情節嚴重的處二萬元以上五萬元以下罰款等。

記者：除了基礎設施建設不足、區域間建設不平衡、低附加值可回收物市場失靈等問題，目前寧波生活垃圾分類工作在推進方面還存在哪些困難？

沈光新：全市生活垃圾源頭分類質量有待提高。盡管黨政機關單位干部職工以及市民對生活垃圾分類的知曉率超過90%，但每一個人的參與程度、分類準確程度依然較低。今年1月，對118家黨政機關單位檢查發現，一半以上單位分類質量不夠理想。居住小區內物業、居民參與生活垃圾分類的長效機制還不夠健全。

在生活垃圾分類方面，部門聯合推動需要進一步加強。如推進綠色包裝、推行凈菜進城、推動限制一次性用品等需要各職能部門出臺相關制度和舉措，從源頭做到減量；推進黨政機關、商場超市、專業市場、賓館酒店、車站碼頭等公共機構和相關企業做好垃圾分類工作需要各行業主管部門支持和推動，落實好強制分類制度。

生活垃圾的混收混運問題需要進一步解決。從每月日常檢查以及市民反映來看，個別居住小區內混收混運現象還偶有發生，部分物業保潔服務企業將廚余垃圾和其他垃圾混合收運。市分類領導小組辦公室雖然下發了《關于進一步完善生活垃圾分類收集運輸體系的實施意見》，但個別區重視程度還不夠，指導考核力度還需進一步加強，分類收運體系還需進一步完善。

記者：有了《條例》這個法律后盾，未來，寧波生活垃圾分類工作應如何推進？

沈光新：一要進一步提高源頭分類質量。各街道要加快職能轉變，加大人力物力投入，提高社會治理能力，積極探索符合自身實際的生活垃圾分類模式，要將垃圾分類工作與基層黨建工作相結合，既要有激勵措施，又要有懲戒機制，充分調動物業保潔服務企業以及居民、樓道長、墻門組長、志愿者等人員的積極性，帶動居民參與垃圾分類，建立長效的“社區自治”分類模式。市、區機關事務管理部門要進一步落實好黨政機關的生活垃圾強制分類工作，黨員干部要率先示范，以身作則；市商務局、市市場監管局、市文廣旅游局、市交通局等相關行業主管部門要牽頭推動商場超市、沿街店鋪、專業市場、旅游景區、車站碼頭等公共機構和相關企業做好生活垃圾強制分類工作。

二要進一步壓緊壓實部門責任。各行業主管部門要將推行生活垃圾分類工作納入中心工作，同時明確相關職責，做到“管行業必須管分類”。市發改委要編制生活垃圾治理規劃，推進生活垃圾源頭減量，加快完善寧波市生活垃圾處理收費政策，充分借鑒深圳、中山等城市經驗，建議將居民生活垃圾處理費通過自來水收費平臺收取，從而通過經濟的制約手段提升源頭減量和分類成效；市商務局、市市場監管局要推動商場、超市、專業市場開展凈菜進城，限制過度包裝；市文廣旅游局要推動酒店賓館開展限制一次性消費用品活動；市供銷社要全力推動再生資源與垃圾分類“兩網融合”工作，進一步擴大“搭把手”回收平臺試點工作，扎實做好玻璃、金屬、塑料、紙類、舊衣物、電器、大件垃圾七大類全品類回收工作；市經信局對全市可回收物等再生資源的利用實施監督管理，制定和實施低附加值可回收物利用的扶持政策。

三要進一步規范收集運輸體系。針對居住小區內混收混運問題，有物業管理的居民小區，物業保潔服務企業要履行主體責任，杜絕分類垃圾混收混運現象。住建部門要加強對物業保潔服務企業的培訓和監管，對混收混運的物業企業予以一定處罰，并納入誠信體系。無物業管理的小區，所在街道、社區要做好對保潔收運企業的監督管理工作，嚴格按照《關于進一步完善生活垃圾分類收集運輸體系的實施意見》文件要求，健全生活垃圾分類收集運輸網絡。

四要進一步提升處置設施能力。市綜合執法局、海曙區、市城投要按照市政府協調會議精神共同加快推進洞橋資源循環利用基地建設，在現有生活垃圾焚燒廠、餐廚垃圾處理廠、廚余垃圾處理廠的基礎上，謀劃建設新的生活垃圾焚燒、資源回收利用、環保教育、工業旅游等基礎設施和配套設施。奉化、寧海、象山要全力推進焚燒設施建設工作，切實提升末端處置能力。

記者：作為市人大代表，對于未來寧波生活垃圾分類工作的推進，您有什么建議？

章波：去年12月28日，江北生活垃圾分類轉運站正式開始帶料運行。該站的運行，標志著寧波世界銀行垃圾分類項目五年期內的基礎設施——“三廠六站”建設工程項目已經全部建成并投入使用。但是有了先進的分類轉運設施，并不意味著全市的生活垃圾分類清運工作水平就會提高。如果相應的管理體制機制跟不上，即使有了好的硬件，也發揮不出其應有的效益。當前階段最要緊的是，要抓緊轉變現有由小區到轉運站的零散收運模式，加快建立和分類轉運站設計功能相匹配的新型收運模式。

建議建立與分類轉運要求相匹配的管理制度，在總結傳統轉運站運行管理經驗的基礎上，明確市、區兩級垃圾轉運管理職責，及時制定出臺新型分類轉運站管理和運行制度，為新型分類轉運站順利運行提供制度保障。

分類轉運站收運工藝先進，轉運量大，覆蓋范圍廣，現有利用小型車輛甚至非機動三輪車清運的模式已經不能適應轉運需求。建議盡快制定出臺從小區至轉運站清運車輛配備標準和規范，抓緊購置配備所需清運車輛，為盡快建立新型收運模式，順利開展分類轉運作業提供條件。

據了解，因種種原因，東錢湖、濱江和江北轉運站配套道路建設還沒有完工，定橋轉運站因收運模式轉變、轉運費用的保障還沒有明確，嚴重影響了轉運設施的順利運轉。建議有關部門抓緊做好統籌協調工作，采取有效措施切實解決問題，確保轉運設施正常運行?！?/p>