對我國發(fā)行地方政府公債可行性的思考

周巖

摘 要：本文通過對我國地方政府發(fā)行的必要性和可行性進(jìn)行分析，列舉我國發(fā)行地方公債要注意幾個問題，對地方政府發(fā)行公債提出政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府 可行性 政策建議

公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發(fā)行及支配使用，后者由地方發(fā)行和支配使用。發(fā)行地方公債在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家是一個相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發(fā)展歷史。當(dāng)前我國地方政府的隱性或有債務(wù)數(shù)額龐大，作為政府緩解地方財政困難、完善財政分稅分級體制、加強國有資本運營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發(fā)展中國家所關(guān)注。

一、我國發(fā)行地方公債的必要性與可行性分析

（一）我國允許地方政府發(fā)行公債的必要性

1.發(fā)行地方公債能夠防范政府債務(wù)危機。允許地方政府發(fā)債，有利于地方政府增加籌資來源渠道，在一定程度上可抑制“三亂”現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而有效地防范債務(wù)危機和財政風(fēng)險。同時，地方政府債券的發(fā)行能減輕中央政府的財政壓力，有利于降低財政赤字。

2.發(fā)行地方公債可以完善我國財政體制活躍資本市場。通過舉債籌集必要的建設(shè)資金，是地方政府自主理財?shù)目陀^需要。信譽度很高的地方政府債券的發(fā)行，無疑可以為資本市場提供數(shù)額巨大的新交易品種，為金融機構(gòu)間資金和證券的流動提供新的途徑，對活躍資本市場起到巨大推動作用。

（二）我國允許地方政府發(fā)行債券的可行性

1.發(fā)行地方公債的稅制基礎(chǔ)已經(jīng)存在。我國1994年實行的分稅制財政體制賦予了地方政府更多的財權(quán)，其中地方政府發(fā)行公債的權(quán)利，是財政的重要內(nèi)容之一，我國雖然在各級政府之間事權(quán)的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問題，但是，分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權(quán)和財權(quán)，這就意味著地方政府可以發(fā)行公債，分稅制是我國地方政府發(fā)行公債的理論基礎(chǔ)。

2.我國良好的資本市場為發(fā)行地方公債提供了可靠保障。1990年以來，我國證券市場規(guī)模迅速擴大，有價證券的品種進(jìn)一步多樣化。同時，證券市場的監(jiān)管和法制建設(shè)也逐步完善。隨著我國國債事業(yè)的進(jìn)一步壯大，國債管理條例也必將更加完善，規(guī)范現(xiàn)行國債市場秩序，依靠我國中央財政多年發(fā)行國債、管理債務(wù)的經(jīng)驗，這些對地方公債的發(fā)行有重要的指導(dǎo)意義，完全有可能建立起一個完善、有序、健康的地方公債市場。

3.地方政府有償債能力。目前各級政府的可支配財力差別較大，但是，對于省級政府來說，其承債能力相對較高，特別是對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力更是毋庸置疑。

二、當(dāng)前我國發(fā)行地方公債存在的問題

（一）財政監(jiān)督和約束機制不健全。一是我國地方政府財政預(yù)算審計欠透明，地方財政編制財政預(yù)算項目上并不詳盡。二是地方財政預(yù)算審計不到位，造成地方政府可以隨意增加財政支出，財政監(jiān)督和約束機制不健全。三是我國并沒有地方政府破產(chǎn)的相關(guān)法律條文，所有的地方政府債務(wù)最終由中央政府承擔(dān)，地方政府更是肆意欠債。

（二）發(fā)債規(guī)模過大加劇債務(wù)風(fēng)險。一方面，各級地方政府一直承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補貼全國虧損的責(zé)任，地方財政支出負(fù)擔(dān)沉重。在財政增收相對滯后的條件下，地方財政收支缺口較大。另一方面，為了加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力，地方財政壓力凸顯。

（三）資金運用過程管理與監(jiān)督不到位。一方面，政府作為國有資本所有者的職能和社會經(jīng)濟(jì)管理職能沒有完全分離，政府作為公共服務(wù)提供者的角度也還沒有真正建立起來。另一方面，地方公債管理制度不健全，或有法不依，監(jiān)管不力，是地方公債資金使用效益低下，無力償還的主要因素。

三、對地方政府發(fā)行公債的政策建議

（一）建立地方債監(jiān)督約束機制。我國地方政府債券的監(jiān)控機制應(yīng)由中央政府、證監(jiān)會、地方人民代表大會、地方審計部門組成。地方債作為有價證券的一種，證監(jiān)會應(yīng)對地方債的發(fā)行和交易進(jìn)行監(jiān)管;中央政府要嚴(yán)格掌握地方債的發(fā)行規(guī)模，地方政府發(fā)債必須報中央政府審批。市政債券專項監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)具體負(fù)責(zé)建立監(jiān)管體系，制定監(jiān)管方案，頒布監(jiān)管法規(guī)，加強信息披露管理等多方面的監(jiān)管工作。要把對地方債務(wù)資金運用全過程的審計監(jiān)督、財政監(jiān)督和財務(wù)監(jiān)督有機地結(jié)合起來，把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后考證有機結(jié)合起來，把專業(yè)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督有機結(jié)合起來。

（二）合理確定和控制地方債的規(guī)模。結(jié)合我國的實際，首先，根據(jù)地方政府支出的規(guī)模占GDP的比重確定地方政府的合理公平支出界限，在政府債務(wù)上限以內(nèi)具體安排發(fā)行規(guī)模。其次，地方政府債券的發(fā)行與地方財源和財政收支規(guī)模應(yīng)有恰當(dāng)?shù)呐浔取Ｔ俅危醒胝仨氈贫ㄘ斦甓葌鶆?wù)發(fā)行計劃，地方政府可根據(jù)自身的需要和可能，在警戒線和中央政府核定的地方發(fā)行限額以內(nèi)確定債務(wù)的發(fā)行，并就相關(guān)發(fā)行事項提交同級人民代表大會審批，并報財政部審查。最后，必須使債券的發(fā)行、償還真正得到保障。不能濫發(fā)、偷發(fā)地方債券，以免造成償付危機，更應(yīng)杜絕隱性負(fù)債和公募債券并存的情況發(fā)生。

（三）提高地方債務(wù)資金使用效益。地方政府在發(fā)行債券時，必須明確其社會、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，明確地方政府債券的科學(xué)用途。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須堅持市場第一、政府第二的原則，債務(wù)資金應(yīng)重點投向既具有社會效益、又具有經(jīng)濟(jì)效益的項目。應(yīng)明確地方政府債務(wù)資金投向的安排不是排擠私人部門投資，同私人部門爭利，而是彌補私人部門資金投入不足的缺陷。地方政府在具體確定債務(wù)資金投向時，應(yīng)把本地區(qū)的資源優(yōu)化配置放在優(yōu)先考慮的位置，對每一投資項目事先都必須進(jìn)行可行性分析和論證，防止投資的盲目性，盡可能杜絕因投資決策失誤而導(dǎo)致的損失。要建立地方債資金投資責(zé)任制，從投資決策到債務(wù)資金具體運用的全過程明確責(zé)任和責(zé)任人，建立必要的激勵機制和約束機制。建立地方債務(wù)收入投資項目的預(yù)算、決算和財務(wù)報表監(jiān)督制度，以及投資效益評估制度，使地方債專項專用，提高資金使用效益。