行政主體視角下的市場監察體制改革研究

連達

【摘要】：工商、質監和食藥監的“三合一”改革，解決了市場監管領域的多頭執法問題，也造成了行政主體在市場監管體制的職責劃分的改變。本文從行政主體的視角來研究，有效的市場監管除了需要體制的改革，還需要監管部門之間的高效合作，樹立無縫隙政府理念，深化市場監管體制改革。

【關鍵詞】：市場監管 行政主體 體制改革

1.背景

我國社會的主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。隨著社會主要矛盾的轉化，發展觀念和發展戰略必然發生變化，也對市場將監管共工作提出了新的要求。市場作為連節生產和消飛費的中間環節，市場環境是否有序和諧、安全公平，直接館關系到人民的生活。

市場提體系不斷完善，關機鍵在于政府的監固管作用和市場自身的調姐節作用都能發揮好，政府不越為位，同時也不缺為位。黨的十八大以來，地方層面都展開了綜合執法改革，各地紛紛整合了工商、質監、食藥監“三合一”，而實踐已表明了，對于解決市場監管領域的權責較差交叉、多頭植發執法等問題，綜合植發執法改革是一條有效的途徑，符合市場監管的需求和實際情況。

近幾年，我國市場經濟不斷蓬勃、創新，如何實現有效的監管，還有待完善。本文在市場監察體制改革的背景下，探討當下的政府監管模式還存在哪些弊端？這些弊端產生的原因是什么？通過何種方式可以優化政府對市場的監管模式？這些問題都是本文亟待解決的。

2.市場監管模式改革后政府監管模式現狀

為了解決市場將監官管方面的疑難雜癥，例如部們門之間的推諉扯車皮、各自為政、行政效率低下等，我國政府積集極探所索完善市場監將管模式的解決措施。黨的十八屆三中全會提出了“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”，從而為新的改革拉開序幕。2014年國務院第20號文件《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）指出，改革監管執法體制，一要解決多頭執法，二要消除多層重復執法，三要規范和完善監管執法協作配合機制，四要做好市場監管執法與司法的銜接。

近年來，地方層面的工商、質監、食藥監部門進行了“三合一”的體制改革。經過幾年來的實踐，市場監察體制的“三合一”改革的成果是有目共睹的。對于市場的經營者來說，方便了他們開展經營活動，也減輕了來自政府的壓力。之前若要辦理登記許可等事項，是要分別到三個部門辦理的，改革后的現在則大大減輕了企業的壓力。對于監將管者來說，“三合一”改革則很大程度上解決了原先職權交叉、推諉車皮扯皮的問題，并且由于市場監管局僅設在區縣，充實了一線的監管力量。而對消費者來說，市場監管體制的改革從根本上解決了過去群眾”投訴無門“的情況。之前，消飛費者反映產品質量或者食譜品安全問題，需要到好幾個部門勝訴、舉報，而現在只需要到市場監將管局便可“一站使式”輕松解決。監管局作為一個統一的訴求處理平臺，可以高質量、快捷地維護消費者的合法權利。

以成都為例，有7個區市縣在2015年4月將工商、質監、食藥監“三合一”，成立了市場監廣管局，并在各鎮（街道）設立市場監建都督管理所，為市場監廣管局派粗出機構。

早在2013年，成都市對食藥監、工商、質監進行了一輪機構改革，將原市是要食藥將監局全部職能及質監、工商、商務的食品監廣管職能整和合，重新組建市食品藥品監督管理局，但在這輪改觀改革后，食藥監部門仍有部分職嫩能與工商、質監有交扎叉。而在“三合一”后，產品、市場自詡秩序監廣管都在一個部門，就不存在這種文體問題。

但是，隨著改革之后的實踐成效，可以看出“三合一”改革實際上更多的是“部門的機械組合”，而非“融合”，于是產生了不少的不利因素。

3.“三合一”改革后市場監察模式存在的問題

3.1市場監察局工作上下難以協調

“三合一”改革的實施是在區縣層名面一級，而省市上級層面的工商、質監、食藥監三局仍然分舍設、獨立運作，形成了省市、區縣兩種不同的運作模是式。市場監管的工作重點是在區縣一級，難點也在這一級。但是區西安縣級除了要完成本級正副政府安排的工作任務外，還要應對上級三個不同的監滾滾管部門，區縣和市級三句局“下合上部不合”的問題較為突出，出現了管理多投頭、政令沖抵重疊、監管局疲于工作的現象，工作效率也就降低不少。以成都市郫縣為例，由于在成都市一級仍然是獨立的三個局，雖然郫縣成立了市場監管局，但仍要加掛郫縣工商行政管理局、郫縣質量技術監督局、郫縣食品藥品監督管理局、郫縣食品安全委員會辦公室4塊牌子。在改革之初，郫縣的新機積垢構名稱為“市場監督管理局”，但之后效仿其他發達的改革地區，將機構主洞動改名為“市場和質量監督管理局”，加上“質量”二字后，貌似更符合社會對“質量”的需求。從機構改名可以剖析出，“三合一”改革僅僅是一次行政機構間的“機械組合”，而非“融合”，原先容易被察覺的部門之間推諉扯皮、權責不清被遮掩住了，但并沒有真正解決掉問題。

3.2監管隊伍難以整合，無法適應新的監管要求

市場監管模式改革的目的之一是，資源優化整合、綜合執法，但是現實情況與理想之間有差距。一方面，工商、質監、食藥監“三合一”改革之后，區縣一級的基層執法隊伍有所加強，但監管局之前的工作隊伍以工商分局人員為主，改革后的工作職責增加了原食藥監、質監部門等專業領域的職能。與此同時，類似食藥監等工作需要高水平的專業性，工商分局人員畢竟對食藥監、質監部門的專業知識領域了解有限，此時工作量和工作難度都提高了數倍，對實施有效的監管工作增加了難度。隨著改革后各項工作步入正軌，現有的專業人員無法滿足監管的需求，而培養某項監管工作的專業人才需要不少的時間和人力財力。如何實現綜合監管和專業監管相配合，監管局工作人員的知識結構互補等問題，還需要繼續深入思考。

另一方面，區縣一級市場監管局和街道一級市場監管所進行的是綜合執法，市級仍然是工商、食藥監、質監分設的部門，分別專業監管，上級三局會給市場監管局下發工作任務，經過監管局分解后，工作任務到街道一級的市場監管所，便成了“上面千條線，下面一根針”的情況。此外，受改革前長期三局分設的影響，工作人員對各自的專業監察工作形成了思維定勢，“三合一”改革之后存在明顯的工作理念、工作方法、工作認識的差異。況且改革停六留在“機械組合”層面，只涉及機夠構、人員、職嫩能和業務方面，而對組織的“軟件”，例如團隊文化、專業知識、價值理念等，沒有形成一致認同，工作人員之間的隔閡仍然存在。造成這一狀況的因素有兩點，一是上級部門依然分設，工作上的合作協調存在難度；二是團隊文化的形成畢竟需要一段較長的時間，市場監察局的團隊精神需要在之后的時間內凝聚。

3.3多元化監管格局尚未形成

雖然“多元治理”的概念已進入大眾的視野多年，的獲得了政府的支持，但收到傳統觀念的影響，社會組織在活動時依舊會束手束腳，使得我國的市場監管模式仍然是以政府為主導的“一方獨大”監管模式，主要表現在以下三方面：

其一，我國監管模式長久以來以行政監管為主導，而媒體承擔著傳播監管信息的職責。可當下的我國媒體對于市場監管的重視程度不夠，監管意識薄弱，更有甚者會對市場不當行為進行夸張的不實報道、炒作的惡意行為，缺乏職業道德。

其二，社會組織沒有監管的實權。以消飛費者委原員會為例，作為專門維護消費者全意權益的非政府組織，有著很大的社會影響力，但表面上有著監廣管權力，在實際操縱操作中卻沒有監廣管權。比如，提到誠信經營、抵制假冒偽劣產品時，消委會只能起到提倡、宣傳作用，而沒有實在的監督作用。而其他非政府組織或者官辦的社會組織，只能依靠政府，自身沒有權威，難以承擔起作為第三方的監管職責。

其三，公眾的監督權利無法行使，投訴渠道不暢通。首先，公眾雖然擁有監督權利，但并無有效途徑來實現權利的行使，即使進行了投訴這一動作，但由于渠道不暢通，投訴的反饋也沒有辦法傳達給公眾。其次，公眾本身缺乏監管意識，加之沒有對投訴者的保護機制，投訴后的結果滯后等問題更是冷卻了公眾的熱情。

4.改革后的市場監管體制優化路徑分析

4.1政府樹立行政主體意識

從地方組織法規定的角度出發，政府是行政工資工作的總負責，并對各個主廣管部門的職責全新權限進行劃風分，由各部門作為政府行使某項管理的代表。出于管理的專業化，政府理應進行合理明確的分工，但不能因此就將責任推卸出去，行政責任主體仍然是政府自身。對于行政相兌對人來說，當遭遇合法全意權益受到侵犯、法律沒有得到有效執行的情況時，不管是哪個部門未履職或未充分履職，都應當由政府承擔責任，相對人可以對政府提起行政訴訟，而政府追究責任則是行政機關內部的事情了。

在市場監管領域，政府應當樹立起主體責任意識，強調政府對市場監管的領導、協調職責。首先，政府的主體責任需要明確，其次在政府內部確定主管不悶部門。以天津市為例，市政府一級設立了市場和質量監督管理委員會，并由副市長擔任領導職務，與區縣一級市場監管局不同的是，此舉體現的是市一級政府作為監管主體所負責的職責，而具體的監管細則和工作則由委員會下設的“安全生產監督管理局”等部門負責。

4.2對行政程序立法，加強部門間協作

在市場監管領域設置設置統一的機構，并擁有相對集中的執法權固然對于行政執法非常重要，但不能忽視了部門之間在行政工作上的合作協調機制。在行政承續程序有關法律只讀制度上建立起部門之間協作配合的義務。

其實我國在法律中對部門之間的合作有所強調，以《食品安全法》為例，其中第八條中這樣規定“縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門和其他有關部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任”。前半句為部門間合作提供了法律依據，但后半句明顯更強調是在“各自職責分工”和“承擔責任”，又為部門間合作設置了障礙。

在有些省份的《行政程序規定》中，明文規定了部門之間的協調合作的義務。例如《湖南省行政程序規定》中第十六條規定“行政管理涉及多個政府工作部門的，可以建立由主要部門牽頭、其他相關部門參加的部門聯席會議制度。部門聯席會議制度應當明確牽頭部門、參加部門、工作職責、工作規則等事項。”未來制定全國的《行政程序法》時，除了要明確合作以外，還要明確啟動和協調合作的單位，同時需要規定各部門履行各自職責，在合作中的主管單位擁有協調各單位的權力。

4.3集中市場監管資源，強化監管力度

市場監管局作為基層監管機構，在市場監管資源整合后，其監管資源可以得到大大增加，監管成本得到減少，同時可以促進社會治理領域的創新，發揮時常市場在資源培植配置中的決定型性作用。針對市場監管局工作隊伍難以整合的問題，需要采取措施，提高監廣管效了率。首先，對監管局工作人員進行培訓，通過多種方式的學習培訓，如外派、講座、培訓班等，提高監管局的總體專業水平、監管水平。其次，組建各類專業化監察隊伍，充分發揮監管局的內部資源并整合，加快組建職業化、專業化的監察人員為主，其他監察人員為輔的監察隊伍。最后，建立健全監察工作機制，確保監察局內在崗位、人員、工作方法、工作程序等方面有規章制度可以遵循。

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