我國地方政府協同治理存在的問題及對策研究

楊琦

【摘要】：經濟全球化背景下，許多地方政府都在積極探索推動經濟協調發展的方法，政府、市場與公民社會的協同治理理論在公共危機管理中初露頭角，并得到了學者們的認同與推崇，為政府治理帶來了新的生機。但目前我國地方政府協同治理中存在一些問題，因此對地方政府協同治理的研究有積極的現實意義。

【關鍵字】：地方政府 協同治理 問題 對策

一、相關概念界定

（一）地方政府

地方政府是在中央政府之下行使部分國家權力、管理國家和地方事務的地域性政府，廣義的地方政府指整個地方國家機構體系，包括地方國家立法機關、地方國家行政機關和地方國家司法機關，狹義的地方政府則指地方國家行政機關。

（二）政府治理

政府治理是指政府行政系統作為治理主體，對社會公共事務的治理。就其治理對象和基本內容而言，包含政府對于自身、對于市場和社會實施的公共管理活動。

（三）協同治理

協同治理是指政府、經濟組織、社會組織和社會公眾等以維護和增進公共利益為目標，在政府主導下通過廣泛參與、平等協商和通力合作，共同管理社會公共事務的過程。是地方政府有效調動多元主體力量，以多元主體的協同來滿足多樣化需求的有效方式。

二、地方政府協同治理的主要模式

（一）地方政府間的橫向協同治理

地方政府間，尤其是地域相鄰的地方政府間由于共同的利益問題而產生了協同的動力，通過地方政府間的橫向協同治理，可以有效實現地區之間資源的合理配置、產業的合理布局、基礎設施的共享以及環境污染的共治等。

（二）地方政府與非政府部門的跨界協同治理

地方政府與非政府部門間的跨界協同產生于單一治理主體在具體操作過程中往往會走入失靈的困境。這一模式下，治理領域更加擴大，治理模式更加靈活多樣，非政府部門參與更加廣泛深人，治理主體的主動性和獨立性更強，共享利益、共擔風險的合作理念廣泛形成，治理主體還可以參與多個治理網絡并在它們之間變動。

（三）兩種模式并存的混合協同治理

混合協同治理模式，指的是協同治理的主體既包括同級的兩個及以上地方政府，也包括非政府部門。這種模式之下，全社會的資源能夠有效地調動并得以整合?；旌蠀f同治理的實現往往需要具備兩個條件：一是目標的高度統一性，包括不同地方政府間的目標統一，也包括地方政府與非政府部門間的目標統一；二是資源的高度分散性，即目標的實現需要各類資源的廣泛支持，而這些資源廣泛地分布于各類主體之中。

三、地方政府協同治理存在的問題

（一）權責配置不均衡挫傷各主體間協同意愿

協同框架中的參與方之間固有的競爭性以及價值觀和使命的差異性決定了目標一致性的實現格外困難。權責配置不均衡主要體現在三個方面：一是責任如何歸屬，協同治理是建立在各協同主體間共享權力和利益、共擔風險和責任的基礎上，但這種協同使主體之間的職責界限模糊，責任的分割和認定困難；二是權力如何配置，在實踐中經常會出現授責不授權的問題，這樣就導致所授之責無法履行的問題；三是利益如何分配，由于多元主體的利益訴求無法實現絕對的統一，因此利益均衡是跨域治理的首要難題。

（二）級別和性質差異構成了協同治理的組織障礙

由于“官本位”等思想觀念相對牢固，地方政府在協同治理的過程中難以形成合理有效的組織結構。這種組織障礙主要體現在兩個方面：一是級別差異使各方地位不平等，這種級別觀念使各方在協同治理的過程中產生了等級屏障，阻礙協同治理的產生和發展；二是性質差異阻礙協同治理的實現，政府、事業單位、國有企業、民營企業、外資企業、非營利組織、社區、公民等主體之間的性質差異使得他們與地方政府間的遠近親疏關系、話語權等均存在差異。

（三）協同治理區域范圍內資源協同配置水平較低

在地方政府協同治理中，區域范圍內的資源應實現充分自由的流動，須將經濟資源進行分享，最大限度地循環利用，從而極大提高資源使用效率，實現各協作主體實現資源的取長補短和優化配置。但實際中，由于缺乏各種資源，包括資金、人力、物資資源的信息收集機制，以及信息平臺覆蓋面積小和運行效率低等問題導致資源閑置和資源重復購置現象并存，從而導致了資源的浪費，也影響了地方政府協同治理的整體水平，無法將協同治理的優勢充分釋放出來。

四、加強地方政府協同治理的對策

（一）構建風險共擔、利益共享的責任與利益分配機制

合理的責任與利益分配機制是地方政府及非政府部門開展協同治理的動力。其中責任分配機制的核心是風險共擔，使各方的責任與風險相對應，通過風險意識充分調動各方的積極性。利益分配機制的核心是利益共享，第一，利益的誘因機制，通過利益驅使促進協作的達成；第二，利益的共享機制，通過經濟合作、產業轉移、資源互補等方式，實現區域整合發展下的利益共享；第三，利益的補償機制，當協作治理出現利益不均衡時，對利益受損方應進行合理的補償以體現公平。

（二）建立授權決策機制，使權力結構分散化

與地方政府以金字塔結構為依據的權力分配機制不同，在協同治理過程中，權力的分配應更多地采用授權的方式，權力結構呈現相對分散化的特征。在地方政府間協同治理的模式中，授權是雙向的，即各自將原有權力中的一部分授予在這方面更有經驗的一方行使。授權的過程可以分為兩個階段：第一階段為地方政府完成相關事項決策權與其他決策權的拆分，并確定授權范圍；第二階段為地方政府向擁有專家技能的非政府部門授權，同時非政府部門接受授權。

（三）建立資源協同配置機制，提高資源的使用效率

這一機制的建立主要是從整個地區范圍內的資源優化配置的角度考慮的，為了提高區域內已有資源的使用效率，避免資源的重復購置問題，應從區域范圍內所有資源的角度出發，建立如下兩個機制：一是各種資源，包括資金、人力、物資資源的信息收集機制，由地方政府負責整理并建立數據庫，從而充分掌握本地區的資源總量及資源類別等信息。二是各種資源的協同配置機制，充分調動各類閑置資源，提升各類資源的使用效率，實現整個地區資源的優化配置。

【參考文獻】

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