《鄉村教師支持計劃（2015—2020）》政策執行效果分析

2019-09-10 18:25:47張琳黃楚萌雷航

新生代·下半月 2019年3期

張琳黃楚萌雷航

【摘要】：對《鄉村教師支持計劃（2015-2020）》（以下簡稱《計劃》）階段性政策實施效果的調查分析表明，政策實施后，在鄉村教師拓展渠道、能力素質與工資待遇等方面取得了一定成效，但仍然存在著政策知曉度低、教師職位空缺嚴重等問題。在政策實施過程中，鄉村地區生源流失、交流機制存在缺陷、激勵機制受到影響等因素導致了政策的實施偏差。據此提出加大政策宣傳力度、調整鄉村教師編制標準、完善評聘條件與程序辦法、切實落實城鄉校際、交流完善鄉村教師激勵機制的政策實施改進建議。

【關鍵詞】：鄉村教師支持計劃鄉村教育政策效果實施偏差

一：研究背景

國家大計，教育為本，教育大計，教師為本。作為教師群體中的重要組成部分——鄉村教師，一直以來對中國的教育事業都發揮著重要的作用，同時也是推動“科教興國、人才強國”戰略的重要群體。為了進一步發展、完善鄉村教師隊伍，加強老少邊窮島等邊遠貧困地區的教師隊伍建設，明顯縮小城鄉師資水平的差距，讓每個鄉村孩子都能接受公平、有質量的教育，國家出臺了一系列政策方針，其中2015年6月下發的《鄉村教師支持計劃（2015-2020）》，成為鄉村教育發展過程中的一個重要的政策節點。

該計劃從鄉村教師的工資待遇、補充渠道、職稱評聘、教師培訓等多方面提出了總體要求和具體舉措。該計劃自出臺便受到學者關注，而學者大多在文本理論方面進行研究，相對忽視現實實施情況。本研究選取吉林省T縣作為研究個案，立足實地調研，通過問卷調查和現場訪談分析政策實施的成效和存在的問題，并提出建設性意見。

二：研究設計

（1）T縣簡介

T縣位于隸屬于吉林省，地處科爾沁草原東陲，總人口36萬人，農村人口為23.4萬人，經濟發展水平居吉林省省中等，居民富裕指數與發展動力指數均低于全國水平。該縣屬于吉林省8個貧困縣之一，有14所鄉村中小學和約1500名鄉村教師，具有一定的代表性。

（2）研究對象

本次研究主要選取T縣的教育局相關人員、鄉村教師以及鄉村學校校長作為調研對象。從具體政策的執行者與制定者——T縣教育局的角度了解了T縣自2015年計劃實施后鄉村教師隊伍建設的基本情況；從政策實施場域負責人——鄉村學校校長的角度了解了鄉村教師支持計劃在鄉村學校層面的實施狀況；從政策用戶——鄉村教師的角度了解了鄉村教師在計劃實施過程中的真實政策感受。

（3）研究方法

研究過程主要運用問卷調查和結構性訪談相結合的形式。

對教育局相關人員以及四位中小學校長主要采用結構性訪談。針對政策內容，從不同層次上考察了政策實施的成效以及阻礙。教育局訪談對象包括T縣教育局局長、人事科科長以及一位人事科科員。鄉村學校訪談對象分別為T縣三個不同鄉鎮的四名鄉村學校校長。

對79名鄉村教師主要運用問卷調查形式，問卷主要分為三個部分，分別針對“鄉村教師拓展渠道”“鄉村教師地位待遇提升”“鄉村教師能力素質提升”三個政策實施著力點進行了實施現狀和滿意度的測評。課題組共發放問卷79份，回收問卷79份，回收率為100%。剔除無效問卷2份有效問卷共77份，有效率為97.4%。

三：政策執行效果

在政策執行過程中，政策實施效果的評價是其中的關鍵環節，適時的效果評價有利于政策實施者及時調整政策實施偏差、提升政策實施效率。此處我們運用“前后對照模型”與“目標效果模型”公共政策評價標準模型對《計劃》的階段性實施效果進行評價。通過對訪談結果以及問卷調查反饋進行分析，結果表明，計劃實施后，在鄉村教師拓展渠道、能力素質與工資待遇方面取得了一定成效，但仍然存在著政策知曉度低、教師職位空缺嚴重等問題。

（一）政策成效

1.教師來源渠道拓展，教師結構優化

《計劃》指出“到2017年，力爭使鄉村學校優質教師來源得到多渠道補充。”政策實施前，鄉村教師主要來源渠道為“臨時教師轉正”以及“公開招聘”。2006年，教育部、財政部、原人事部聯合啟動了“特崗計劃”，公開招聘高校畢業生到“兩基”攻堅縣農村義務教育階段學校任教；2007年，國家實施了師范生免費教育政策，要求免費師范畢業生義務在鄉村義務教育學校任教服務兩年；2015年，《鄉村教師支持計劃》出臺，強調要堅持推進“特崗計劃”與“免費師范生政策”，不斷拓寬鄉村教師來源渠道。

2016至2017年三年以來，T縣根據實際需求，共招聘特崗教師176名，2018年新聘師范生8名。這些教師有效緩解了農村教師老齡化、學科斷層的問題。對于鄉村教師的問卷調查也驗證了這一點，調查顯示，95%的鄉村教師通過“特崗計劃”與“免費師范畢業生”入職任教（詳見表1）。《計劃》的推進不僅使鄉村教師的來源渠道拓寬，同時使得鄉村教師的平均學歷與素質能力都有了較大提升，本科及以上學歷的教師占到總體教師數量的70%左右。

2.教師培訓機會增多，能力素質提升

《計劃》指出，到2020年前，要對全體鄉村教師校長進行360學時的培訓。把鄉村教師培訓納入基本公共服務體系，保障經費投入，確保鄉村教師培訓時間和質量。全面提升鄉村教師信息技術應用能力，按照鄉村教師的實際需求改進培訓方式。從2015年起，“國培計劃”集中支持中西部地區鄉村教師校長培訓。鼓勵鄉村教師在職學習深造，提高學歷層次。在調查中，73%的鄉村教師參加過教師

能力培訓提升等相關活動，主要形式為網絡研修和短期集中培訓，近半數教師表示培訓活動“作用很大”（詳見表2）。同時，T縣在“國培計劃”、“省培計劃”的基礎上，與北京師范大學進行聯合，將其作為域外教師培訓基地，對校長

和教師進行培訓。目前，T縣有省級名師工作室3個，市級2個。近年來組織全縣中小學骨干教師、校長500余人次赴北京、上海等地考察學習，將先進經驗源源不斷地注入T縣教育中。

3.教師德行受到重視，堅持師德為先

《計劃》指出“師德為先，以德化人。應將師德教育作為鄉村教師培訓的首要內容，推動師德教育進教材、進課堂、進頭腦，貫穿培訓全過程”。要求著力提升鄉村教師思想政治素質和職業道德水平，重視發揮鄉村教師以德化人、言傳身教的作用，教育學生熱愛祖國、熱愛人民、熱愛中國共產黨，形成正確的世界觀、人生觀、價值觀，確保鄉村教育正確導向。

調查表明，T縣93.9%的鄉村教師在教師培訓中接受過師德教育或者思想政治教育，教育局人事科科長表示：“這是新入職教師首先需要接受的培訓，同時，師德也是評價教師的重要標尺”。問卷調查顯示，83.8%的鄉村教師表示就職學校在評優評先、職稱評定的過程中都會對師德進行考察。同時，65.5%的鄉村教師贊成在教師評獎先、職稱評定的過程中思想師德問題一票否決制。可見，無論是學校還是教師本身，都極其重視“師德”的重要性。

4. 教師工資待遇提升，生活條件改善

《計劃》指出，要提高鄉村教師生活待遇。全面落實集中連片特困地區鄉村教師生活補助政策，依據學校艱苦邊遠程度實行差別化的補助標準，中央財政繼續給予綜合獎補。

根據國家政策，T縣出臺了《T縣農村教師生活補助發放實施方案》，堅持“以崗定補、在崗享受、離崗取消”的原則。從2014年開始截止目前共發放金額3951.99萬元。鄉鎮政府所在地中小學在編在崗教師每月生活補助為300元，自然村屯中小學在編在崗教師每月生活補助為500元。同時，為進一步穩定農村教師工作隊伍，提高農村教師生活福利待遇，從2015年1月1日起，T縣實施鄉鎮工作補貼工作，按照工作地域劃分實行不同補貼標準，兩年來共計發放1555.422萬元。

問卷調查顯示，79.3%的鄉村教師表示每月補助都及時足額發放；57.9%的教師對于補助金額表示滿意；80.7%的鄉村教師月收入在3500元以上（詳見表3）；51%的教師表明對個人月收入滿意；57%的鄉村教師表明自己的生活水平較《計劃》實施前有所改善。

（二）存在的問題

1.《計劃》知曉度低

《計劃》自2015年頒布，至今已有三年時間。調查分析表明，作為政策對象的鄉村教師群體對于《計劃》的知曉度較低。大部分教師對停留在“聽說過有這么一個計劃”層面上，甚至有一部分教師根本不清楚國家曾出臺該計劃。調查問卷顯示，近80%的鄉村教師表示對政策內容“不太了解”甚至“很不了解”（詳見表4）。

調查表明，雖然鄉村教師群體對于政策內容了解度不高，但教育局相關人員以及學校校長對于政策內容可謂“了然于心”。《計劃》在鄉村教師群體中的低知曉度表明政策宣傳下達仍然存在障礙。

2.城鄉校際交流形式化

為推動城鎮優秀教師向鄉村學校流動，推動鄉村教師前往城鎮學校學習交流。《計劃》強調要采取定期交流、跨校競聘、學區一體化管理、學校聯盟、對口支援、鄉鎮中心學校教師走教等多種途徑和方式，重點引導優秀校長和骨干教師向鄉村學校流動。

調查分析表明，政策實施以來，T縣城鄉校際交流形式化嚴重，缺乏實質動力。由于城鄉條件差異大，城鄉教師之間對于“輪崗”“走教”活動存在不同期待。城鎮教師缺乏動力，鄉村教師地位被動，城鄉交流受阻。調查中，78.2%的鄉村教師表示從未參加過大學區校際間“走教”“輪崗”等交流活動；55.6%的鄉村教師表示并未有城鎮學校的優質教師與校長前來進行交流活動；55.1%的鄉村教師表示校際交流活動存在形式化傾向。可見，由于種種阻礙，交流活動并未在城鄉校際間切實實施。

3.教師職位空缺嚴重

調查分析表明，盡管《計劃》在很大程度上為鄉村學校緩解了教師短缺的狀況，但鄉村教師職位依舊空缺嚴重，調研中的四所鄉村學校均不同程度地存在教師編制不滿的情況。

在師資力量短缺方面，就具體科目而言，音樂、體育、美術等專業科目教師尤為缺乏。據調查，大部分鄉村學校并沒有專業的音體美教師，這些科目大多由語數外老師兼任。調查表明，近27%的鄉村教師表示目前正同時兼任兩門或兩門以上課程的教學，這不僅給教師造成了巨大的教學負擔，同時也不利于教學質量的提高。音體美專業教師的缺失使學生不能很好地掌握專業知識，對于其長遠發展來說是不利的。

4.教師榮譽制度不“榮譽”

《計劃》提出要建立鄉村教師榮譽制度，完善鄉村教師激勵機制。國家對在鄉村學校從教30年以上的教師按照規定頒發榮譽證書，省（區、市）、縣（市、區、旗）要分別對在鄉村學校從教20年以上、10年以上的教師給予鼓勵。各省級人民政府可按照國家有關規定對在鄉村學校長期從教的教師予以表彰。鼓勵和引導社會力量建立專項基金，對長期在鄉村學校任教的優秀教師給予物質獎勵。

調查表明，鄉村教師榮譽制度實施后，各類榮譽稱號頒發給了為鄉村教育做出貢獻的鄉村教師們，48.7%的鄉村教師表示曾經獲得過不同形式的榮譽稱號。但是，對于鄉村教師榮譽制度的滿意度調查顯示35%的教師“不太滿意”甚至“很不滿意”，可見該榮譽制度依舊不能滿足鄉村教師們的期望。最大的原因在于當前的教師榮譽制度缺乏對鄉村教師的物質性性幫助，59.3%的鄉村教師表達了該看法。雖然鄉村教師們獲得了榮譽稱號，一定程度上肯定了其貢獻，但由于配套的物質性獎勵不完善，導致榮譽稱號“空有其名”，大大影響了鄉村教師的職業成就感和職業動力。

5.教師職稱評定不合理

《計劃》當中指出，職稱評聘需向鄉村學校傾斜。各地要研究完善鄉村教師職稱評聘條件和程序辦法，實現縣域內城鄉學校教師崗位結構比例總體平衡，切實向鄉村教師傾斜”。在調研中我們發現T縣在職稱評定落實上確有不合理之處，57.7%的鄉村教師認為職稱評定的名額與標準并未向鄉村教師傾斜。

由于管理體制不夠靈活，決策往往是自上往下，導致許多決策不符合學校實際。職稱指標名額限制過死，不夠靈活，導致有的學校符合條件卻沒有名額，優秀教師評不上相應職稱，影響積極性。

此外面對鄉村教師的職稱評定標準也存在不合理處。由于城鄉條件的差異，對于鄉村教師而言，“論文發表”與“科研課題”理應在職稱評定當中降低其重要性，而著重考察教學實績。但是調查表明，《計劃》實施前后對于職稱評定的標準側重并無顯著變化，論文發表與科研課題仍然對鄉村教師的職稱評定起著巨大的影響，而教學實績卻影響寥寥（詳見表5）。

四：政策執行效果偏差分析

在政策執行過程中存在著許多影響政策實施效果的因素，政策目標與標準、政策資源、組織間的溝通與強制行為、執行機構的特征、政治經濟與社會環境、執行者偏好六類因素的互動狀況會影響政策執行績效。而《計劃》在實施過程中主要存在以下影響其效果的因素。

（1）鄉村地區生源流失

近年來，隨著城鎮化進程的推進，愈來愈多農村人員進城定居，許多農村學生隨父母進城就讀。由于城鎮學校在師資、硬件設施、學習環境等各方面都遠遠超過普通的鄉村學校，鄉村學生紛紛涌入城鎮學校以獲得更加優質的教學資源。在種種因素影響之下，鄉村地區生源不斷流失，鄉村學校經常面臨“復班”甚至“撤并”的情況。在此種狀況下，極易造成“生源減少”導致“投入減少”以至于生源流失更加嚴重的惡性循環，鄉村學校在面臨此種狀況時往往有心無力。

（2）交流機制存在缺陷

《計劃》在教師培訓方面明確指出“應多城鄉交流機制等多種形式提升鄉村教師綜合能力“。然而根據實地調研我們發現城鄉教師交流現狀堪憂，交流機制存在很大缺陷。鄉村與城鎮相比在基礎設施、辦學條件上往往處于劣勢，城鎮教師前往農村地區交流具有各種不便利性，同時，城鎮教師前往鄉村學校頂崗交流往往由“職稱評定需要”或“評獎評先需要”驅動，因此城鎮教師的積極性并不高。城鎮教師的短期交流意愿與鄉村教師的長期交流期望也存在沖突，鄉村教師在交流機制中處于被動地位，交流往往收效甚微。

（3）激勵機制受到影響

《計劃》指出“要提升鄉村教師地位待遇，完善鄉村教師激勵機制”，包括切實提高鄉村教師待遇、完善教師編制、在職稱評聘方面給予政策支持等。T縣的政策實施取得了一定的成效，教師待遇相較過往得到了提升，生活條件有所改善，教師滿意度也有所提高。但是鄉村教師的流失情況仍然嚴重，分析表明這些教師多數在服務期滿后選擇了調入城鎮學校或改變職業，重要原因即鄉村教師待遇相較于城鎮教師以及其他職業仍然相對低下。可見，與其他職業收入待遇的橫向比較使得鄉村教師容易產生不公平感，從而離開鄉村教師行業。這種橫向對照極大的影響了鄉村教師的職業動力，影響了政策實施。

五：政策執行改進建議

《鄉村教師支持計劃（2015-2020）》的執行對于鄉村教師隊伍的發展、鄉村教育的振興、鄉村地區的騰飛具有重要意義。針對T縣目前在政策實施當中存在的問題，提出如下意見。

（一）加大政策宣傳力度

由于政策的宣傳力度小，致使政策知曉度低，執行效果受到影響。

應加大《計劃》宣傳力度，增加《計劃》宣傳投入。國家發布政策指導后，各省級部門應在以國家政策為導向的基礎下制定適宜本省的具體政策，同時層層下達給各省（區、市）、縣（市、區、旗）。各地方有關部門應投入人力物力對政策內容進行宣傳，尤其是面向鄉村教師群體。學校也應針對政策內容組織教師進行相關學習，以加強對政策的理解，推動政策的實施。對于政策內容的模糊認識往往會導致過高或過低的期待，影響政策效果。

（二）調整鄉村教師編制標準

制定切合鄉村教師特殊生存現狀，迎合鄉村教育教學實際訴求的編制標準。科學合理的教師編制既激活存量的同時優化增量，還可保質保量且有充分的專業發展空間，為鄉村教師編制的合理需求開拓新路向。

為保障鄉村學校基本需求，防止城鄉教師編制倒掛，教師編制應實行城鄉標準統一核定，生師比和班師比相結合核定村小學、教學點編制。為了重點解決村小、教學點等學校教師全覆蓋問題，結合鄉村教育教學實際需求，編制配備與人員配備等向這些學校傾斜，保證開足開齊國家規定課程。

（三）完善評聘條件與程序辦法

完善職稱參選參評程序，給予鄉村教師更多的職稱評聘機會是激發鄉村教師自主專業發展的外部動機。

為使職稱評定切實向鄉村教師傾斜，實現縣域內城鄉教師崗位結構的總體平衡，可對鄉村、城鎮教師分開評審，對于長期在鄉村任教教師給予支持、傾斜。

不僅在評審名額上向鄉村教師傾斜，更要在評聘標準上向鄉村教師傾斜，實施與城鎮教師評聘不同的標準。具體而言，即更加看重鄉村教師的任教年限以及教學實績，減小論文與科研課題對評聘結果的影響，給予鄉村教師一套更加公正客觀的評聘標準。

（四）切實落實城鄉校際交流

城鄉教師交流是實現城鄉教育均衡發展的有力保證，國家與地方要逐步弱化城鄉二元結構對鄉村教育的負面影響。

地方財政應根據鄉村學校艱苦偏遠程度及教師實際狀況等給予交流教師積極鼓勵，提供切實動力。同時，大力建設教師周轉宿舍、完善教師生活娛樂設備、竭力改善鄉村學校辦學環境，形成優質城鎮教師下鄉的吸引力而非阻力。

同時，城鄉教師交流還需改變城鎮教師對鄉村學校及鄉村教師的思想認識與價值觀念，改變鄉村學校及鄉村教師的被動地位。引導鼓勵優秀校長和骨干教師向鄉村學校流動，讓城鄉教師在交流中組建學習修共同體，實現優質資源的共享共建為城鄉教師交流提供物質支持。

（五）完善鄉村教師激勵機制

一項政策的順利實施，不僅需要科學合理的政策內容，更需要良好的配套資源和環境。目前鄉村教師激勵機制存在著物質激勵缺乏，動力不足的問題。鄉村教師職業待遇在與城鎮教師以及其他職業的橫向對比中處于劣勢，同時，教師榮譽制度后勁不足也對教師職業熱情產生了負面影響。

激勵機制的問題，根源于地方財力薄弱，教育資金不足，“以縣為主”的財政體制難以保證鄉村教師工資待遇的增長及榮譽獎勵基金的發放。建議以縣為單位擴大到以省為單位建立鄉村教師專項獎勵基金，以省政府為主體，利用省財政，鼓勵引導社會力量，形成合力，建立獎勵基金，用于鄉村教師專項獎勵，出臺相應的配套措施。同時，加強對于榮譽教師的宣傳力度，提升鄉村教師的成就感和滿足感，激發其職業熱忱。

六：結語

《鄉村教師支持計劃（2015-2020）》是黨和國家為振興鄉村教育、壯大鄉村教師隊伍而出臺的一項重要政策，其實施狀況影響著后續的政策實施以及最終的政策產出。當前，《計劃》實施已經步入最后的階段，對于階段性實施效果的評估有利于調整后續政策實施方向，最大限度地達成政策目標。

本文以政策文本為依據，立足于吉林省T縣的政策實施狀況，對其做出客觀評價，希望能夠對鄉村教育的發展做出有益探索，推進政策的穩步實施。

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