科技服務業政策評估體系構建與方法研究

陳娜 李釗 李海波

摘 要：科學評估科技服務業政策，對于提升科技服務業發展具有重大意義。研究以近幾年山東省出臺的科技服務業政策為案例，從目標任務、實施過程、執行效果3個維度7個層面設計構建科技服務業政策評估體系，采用調研、座談與線上問卷調查相結合的評估方法，對山東省科技服務業政策改革實施中的主要成效和問題進行綜合評估。從評估結果看：山東省科技服務企業對當前政策改革效果總體評價良好，創新平臺、孵化器體系、投融資體系及知識產權服務建設方面都取得了長足發展，形成了省市配套、協同發力的政策支撐體系，在評估中我們發現缺乏專業性科技服務人才、科技服務業政策碎片化傾向明顯等問題導致政策在落實中難以形成合力。最后文中從6個方面提出進一步加快山東省科技服務業改革發展的對策建議。

關鍵詞：科技政策;政策評估;指標

Abstract：Scientific assessment of science and technology service industry policies is of great significance for enhancing the development of science and technology service industry.This paper took sci-tech service policies from recent years in Shandong as a case study，built evaluation system from seven levels and three dimensions which include objectives tasks，implementation process and execution perform.This study，based on combination of field investigation and online questionnaire survey，evaluated the main achievements and problems during the implementation of policy reform.Judging from the results，Shandong sci-tech service enterprises have a good overall evaluation of the current policy reform effect;great progress has been made in innovation platform，incubator system，investment and financing system and intellectual property service construction.It has formed a policy supporting system which supports both provinces and cities.In the assessment，we found that the lack of professional technical service talents and the obvious tendency of the fragmentation of the technology service industry policies have made it difficult to form a joint force in the implementation of the policy.Finally，this paper proposed countermeasures and suggestions for further accelerating the reform and development of science and technology service industry in Shandong Province from six aspects.

Key words：science and technology policy;policy evaluation;evaluation system;questionnaire survey;science and technology service industry

0 引 言

公共政策評估是保證政策質量提升的重要環節。2007年國家科技部開始對各部門、各地區的政策落實情況進行跟蹤調研，2009年上海、江蘇、浙江、天津等一些省市也開始陸續啟動創新政策的評估工作，但都屬于探索和嘗試，未能形成一個普遍適用的政策評估方法框架[1]。為加快科技創新、推進科技服務業發展2014年國務院辦公廳出臺《國務院關于加快科技服務業發展的若干意見》（國發〔2014〕49號），為全面貫徹落實國家部署，山東省也陸續出臺了一系列扶持政策和改革措施。但這些政策和服務是否真正受惠于科技服務機構？政策應該從哪些環節進一步提升完善？需要通過科學的政策評估來衡量實現。因此研究建立一套科技服務業政策評估方法體系，無論是在理論研究還是實踐層面對科學評估科技服務業政策實施成效，更好的提升科技服務業全局發展具有重要意義。

1 公共政策評估的理論概述

公共政策評估是指公共政策評估主體根據一定的政策評估標準和程序，對政策系統、政策過程和政策結果的質量、效益、效果等方面進行評價或判斷的一系列活動，其目的是改善公共政策系統，提高公共政策決策質量，保證政策目標實現[2]。西方學者在對國家政策評估實踐中不斷探索總結出4類較有代表性的評估模式即：弗蘭克·費希爾的“實證辯論邏輯”評估模式[3];威廉·N鄧恩提出的偽評估、正式評估和決策理論評估[4];豪斯總結的系統分析模式、行為目標模式、決策制定模式、無目標模式、技術評論模式、專業總結模式、準法律模式和案例研究模式8種模式[5];韋唐總結提出的效果模式、經濟模式和職業模式[6]。這4類代表性模式在一定程度上也是對西方政策評估實踐發展歷程的反映。

我國的政策研究和政策評估體系方法研究起步于20世紀80年代，在很多政府部門已經開始自行或者委托其他機構進行公共政策評估?？傮w看目前的研究和實踐多以經濟學的視角和方法[7-9]，基本處于引進、消化和集成國外研究思路和方法的階段，雖然形成了一些有中國特色的公共政策評估方式，但本土化原創性評估方法研究較少，也并未形成比較通行的政策評估方法體系[10]。其中較具代表性的有：陳慶云[11]指出政策評估常用的基本方法為前后對比法，具體方式包括簡單“前—后”對比分析、“投影—實施后”對比分析、“有—無”對比分析和“控制對象—實驗對象”對比分析4種;陳振明[12]總結政策評估方法有成本—收益分析法、前后對比法、對象評定法、專家判斷法和自評法幾種;和經緯[13]認為我國公共政策評估研究的方法論逐漸偏向實證主義;匡躍輝[14]指出具體評估可采用自我評定、對比分析、同行評議、成本效益分析、抽樣分析等方法;也有學者從定量和定性角度分類討論，定性方法主要有目標獲取模型、自我評定法、理論分析法、對比分析法、個案研究分析法、專家評價法[15-18]。定量的分析方法有問卷調查法、統計分析法、模糊數學分析法、成本—效益分析法等，而數理模型分析法在政策評估中一般少見[19-20]。

2 基于山東省科技服務業政策評估案例的評估體系設計? 科技服務業是為科技創新全鏈條提供市場化服務的新興產業，是直接推動經濟向中高端水平邁進的新引擎。從近幾年山東省情況看，陸續出臺了《山東省關于加快服務業跨越發展的若干政策》《關于強化自主創新建設現代服務業科技支撐體系的意見》等一系列扶持政策，科技服務業工作逐步走向標準化、規范化的道路，但科技服務業仍是全省經濟社會發展“短板”，存在產業規模偏小、專業人才匱乏、科技服務機構市場化程度較低、競爭力弱等一些問題，與科技服務業先進省市比還有較大差距。為全面貫徹落實國發[2014]49號文件精神，2015年山東省政府印發《關于貫徹國發[2014]49號文件加快科技服務業發展的實施意見》（魯政發[2015]13號），該《意見》的出臺首次將科技服務業作為支持創新發展的重要抓手，為山東省科技服務業發展帶來重大機遇。

2.1 評估體系構建

基于上述對政策評估概念的界定，結合國內外學者對政策評估的觀點[21-23]，文中把政策評估的體系分為3大類：政策頂層設計的評估、政策實施過程的評估和政策效果的評估。同時依據山東省出臺的《關于貫徹國發[2014]49號文件加快科技服務業發展的實施意見》（魯政發[2015]13號）文件提出的改革舉措，從7個層面設計科技服務業政策評估體系，著重評估改革舉措的“含金量”、可操作性和執行效果，如圖1所示。

2.2 評估方法

評估工作采用定性與定量分析相結合的方式。一是通過部門座談形式，充分了解全省科技服務業頂層設計情況、政策措施及主要成效;二是全省地市走訪調研和對全省重點企業實地調研形式，充分收集各地市執行操作層面的突出問題和政策措施訴求，了解全省科技服務業政策落實執行情況;三是篩選山東省500家左右的企業、科技服務機構中介組織、高校、科研院所等作為調研對象，設計《山東省科技服務業調查表》，開發“線上調查問卷填報系統”，開展線上問卷調查，如圖2所示。

3 山東省科技服務業政策評估分析

3.1 山東省科技服務業政策實施成效

省市政策接續出臺，協同發力的科技服務業政策體系逐步建成。自山東省人民政府于2015年6月出臺《關于貫徹國發[2014]49號文件加快科技服務業發展的實施意見》（魯政發[2015]13號）后，省政府辦公廳于2016年7月轉發了省科技廳山東省科技服務業轉型升級實施方案的通知（魯政辦字[2016]114號），科技、發改、經信、教育、財政、人社、金融、知識產權等省直相關部門均結合職能特點，密集出臺了一批配套政策意見，各地市也接續出臺了促進科技服務業發展的實施意見和相關政策，形成了省市配套、協同發力的政策支撐體系。見表1.

山東省科技服務企業對當前政策改革效果評價良好。通過“線上調查問卷填報系統”，全省共579家單位進行了線上問卷信息填報，其中516家單位填報信息為有效信息，有效率89.1%.被篩選的機構類別見表2，研發服務機構是科技服務業占比最大的機構類別，占36.79%.其次為科學技術信息咨詢服務機構、科技創業孵化服務機構和技術推廣服務機構。

在對全省516家科技服務企業的問卷調查中，無論是政策設計，還是政策實施和落實，均取得顯著效果，受到大多數科技服務機構的積極反響。在政策制定環節，76.88%認為對科技服務業相關政策了解甚至非常了解，92.73%認為科技服務政策設計科學、合理、接地氣。如圖3，圖4所示。

在政策實施環節，48.51%認為科技服務政策“非常具有可操作性”，47.76%認為政策“可操作性一般”。79.48%認為當前政策在實施過程中不太困難或是不困難，只有0.75%認為非常困難。如圖5，圖6所示。

在政策成效環節，89.55%認為現有科技服務業政策對企業有幫助或者非常有幫助，96.82%認為現有政策執行效果好或者非常好。如圖7，圖8所示。

創新平臺加快布局，資源共享的科技公共服務體系逐步健全。創新平臺不斷提質升級，省科技廳出臺了《關于改進和加強省重點實驗室建設的意見》《山東省省級工程技術研究中心提質升級的實施意見（試行）》，加強不同學科、區域、所有制等跨界省重點創新平臺的橫縱聯合。全省省級以上重點實驗室達到264家，工程技術研究中心1 118家，其中國家工程技術研究中心36家，國家重點（企業）實驗室20家。特別是青島海洋科學與技術國家實驗室、黃河三角洲現代農業工程技術研究院、中烏巴頓焊接技術研究院等一批重大科技創新平臺和新型研發機構加快建設，已形成了以省科學院、農科院、醫科院和90多家省屬科研院所為主體的公益性研究開發服務體系，有力支撐了區域科技發展和創新創業。2015年6月省科技、省財政廳聯合出臺了《山東省小微企業創新券管理使用辦法》，實施科技“創新券”政策。科技咨詢服務快速發展，全省共有近2 000家技術咨詢服務機構，生產力促進中心111家，每年服務企業數量達到3萬家，年服務人員超過30萬人次。省科技信息資源及共享平臺已建立，面向社會公眾提供1 438份科技報告的共享服務，目前注冊用戶已超過1 400人。

創新創業孵化體系加快建成，專業化創業孵化模式不斷創新。2016年，省科技廳對科技企業孵化器和眾創空間由認定制改為備案制，極大地加快了創新創業孵化載體建設。2016年，中國國家級科技企業孵化器66家，國家備案眾創空間162家，國家專業化眾創空間3家。當前，山東省省級以上高新區基本都建有國家級科技企業孵化器，省級以上科技企業孵化器實現了17市的全覆蓋。山東省人社廳和省財政廳聯合出臺《關于在全省創建創業大學的指導意見》，山東省在全國率先打造創業培訓新模式——創業大學，目前全省建立了19所創業大學。2015年省科技廳出臺《關于加快推進全省科技企業孵化器專業化發展的實施意見》，實現專業化創業孵化模式不斷創新，濰柴集團建設卡車動力總成眾創空間，圍繞濰柴產業創新鏈組成發動機研發共同體;海爾集團公司建設智慧家庭專業化眾創空間，建設“眾創-眾包-眾扶-眾籌”的智慧生活產業生態園;軟控股份和橡膠谷集團建設化工橡膠專業化眾創空間，打造“互聯網+校區+園區+產業平臺”發展新模式。歌爾聲學、法因數控等86家畢業企業成功上市，發展成為各行業的龍頭骨干企業。

科技與金融深入融合，多元化的投融資體系逐步構建。省科技廳會同省財政廳等研究出臺了天使投資引導基金管理辦法，設立首期啟動1億元的科融天使投資基金;設立首期2億元的省級風險投資引導基金;設立首期2.4億元的省級科技成果轉化引導基金。在全國率先全面開展知識產權質押融資工作，山東省在國家知識產權局備案的知識產權質押合同登記205項，質押融資金額80.26億元?？萍紦Ｈ谫Y長足發展，組建了山東省科技融資擔保有限公司、濟南市財金農業科技融資擔保有限公司、青島高創科技融資擔保有限公司等一批專業性融資擔保機構。創新融資風險補償機制逐步建立，2016年，省知識產權局、省科技廳、省財政廳聯合印發了《山東省知識產權質押融資風險補償基金管理辦法》，設立了省級知識產權質押融資風險補償基金，鼓勵和引導金融機構加大對中小微企業信貸支持力度。

知識產權有力支撐強省建設，知識產權服務業取得長足發展。山東省圍繞知識產權強省建設出臺了一系列推動知識產權服務業發展的法規政策，省科技廳出臺《關于進一步加快全省專利代理服務業發展的意見》促進全省專利代理服務業快速發展。濟南、青島等7個市成為知識產權示范城市，青島嶗山區獲批國家知識產權服務業集聚發展試驗區。根據“兩區一圈一帶”不同特點和特色，搭建了6個區域知識產權綜合服務平臺，8個特色產業行業專利專題平臺;建成了濟南、青島等5個專利技術展示交易中心和11個國家級知識產權維權援助中心。

3.2 山東省科技服務業改革發展過程中的一些突出問題? 一是缺乏對科技服務業發展的整體統籌協調?？萍挤諛I涉及到十幾個部門，政出多門、條塊分割現象較為突出，且政策碎片化傾向明顯，難以形成政策合力。根據問卷調查，37.68%企業都會遇到政策涉及多個部門，難以協調、無所適從的困境，如圖9所示。國家統計局2015年制定了《國家科技服務業統計分類》標準，但山東省相關部門卻沒有將科技服務業納入統計范圍，也沒有針對科技服務業規范統計口徑。

二是融資難問題制約了山東省科技服務業的快速發展，根據調查問卷，63.8%的企業存在融資難、融資貴的問題。究其原因，科技服務企業往往以專利、技術等無形資產為主，是典型的“輕資產”行業，在銀行借款、抵押貸款等傳統融資模式下不能提供相當價值的有形抵押物，加上科技服務業相對傳統產業呈現出高風險、難評估、投入大、周期長等特點，科技服務業的投融資方面困難重重。

三是缺乏規模適度梯次合理的科技服務專業人才隊伍，缺乏專業科技服務人才，除部分高校和科研院所外，山東省許多科技服務業機構只有少則幾個人，多則幾十人的從業人員規模。如在臨沂市105家科技服務業機構中，從事科技活動的人員有4 118人，僅占全部從業人員總數的8.71%.缺乏高層次人才尤為突出，山東省大部分科技服務機構的高層次專業服務人才匱乏，海外高層次人才引進難、本地人才流失易。資質認證和教育培訓，現有的從業人員多為傳統行業技術人員，缺乏懂技術、懂市場、懂管理、懂法律的復合型人才，加上缺乏資質認證和教育培訓，造成科技服務業從業人員素質參差不齊。

四是政策引導和貫徹落實還有待加強，根據本次問卷調查數據看，不太了解和不了解科技服務業相關政策的分別占到21.71%和1.36%，政策宣傳力度還需進一步加強，如圖3所示。69.22%提出現有政策在支持力度、門檻設置、覆蓋范圍等方面仍需進一步改進，如圖10所示。20.53%的企業提出現有政策落地實施過程困難，有部分政策由于沒有更進一步的配套實施細則，可操作性不高，如圖11所示。

4 加快山東省科技服務業改革發展的對策建議4.1 建立統籌協調、聯動協作的工作推進機制

加強省級層面的統籌協調，建立省直相關部門聯席會議制度，協調解決科技服務業改革發展中的重大關鍵問題，充分實現資源的優勢集成和政策的配套聯動。加強省市兩級的銜接配合，加強對地市指導和組織培訓，確保科技服務業發展的各項任務落到實處。加強統計調查和考核評價，依據國家科技服務業分類標準和指標體系，科技等相關部門和行業協會會同統計部門建立完善科技服務業統計報表制度，加強統計調查和監測。將科技服務業發展水平作為衡量區域創新能力的重要指標，加強對各地區的考核督導。

4.2 構建統一開放、競爭有序的科技服務市場環境

有序放開科技服務市場準入，打破區域、行業壁壘，支持具備條件的生產力促進中心、科技企業孵化器、檢驗檢測認證等機構與行政部門脫鉤、轉企改制，培育壯大多元化的科技服務中介機構。簡政放權，充分發揮產業技術聯盟、行業協會等社會組織在推動科技服務業發展中的作用，加強組織、協調、服務和監管，督促行業自律和誠信經營。加強科技服務企業信用體系建設，進一步升級完善國家企業信用信息公示系統（山東），強化“黑名單”數據和執法辦案數據的管理與應用，有效規范市場秩序，為各類科技服務主體營造統一開放、公平競爭的環境。

4.3 加強規劃布局，促進科技服務業全鏈條集聚化發展? 實施科技服務產業筑鏈工程，圍繞技術創新鏈條各個環節引進和培育服務機構，健全完善研究開發、技術轉移、檢驗檢測認證、科技金融、知識產權、創業孵化、科技咨詢、科學技術普及等專業科技服務機構體系，實現創新型產業集群與科技服務業產業集群的相互促進、共同發展。實施科技服務集聚區建設工程，圍繞區域發展戰略，在山東半島自主創新示范區，以集成化科技服務為特點，促進工業（產業）研究院、創業咖啡、創客平臺等新型服務組織的集群化發展;在黃河三角洲高效生態經濟區，以農業科技服務為特點，重點支持農業品種權交易、農業技術信息化服務、農業物聯網和大數據等新型農業科技服務業態發展;在西部經濟隆起帶，以特色產業科技服務為特點，重點圍繞物流、新能源電池、精細化工等特色產業，促進檢驗檢測、創業孵化、知識產權等專業科技服務機構的集群化發展，形成一批特色鮮明、功能完善、結構合理的科技服務業集聚區，促進科技服務業集群差異化、特色化發展。

各科技服務業集聚區要建立相應的管理服務機構，實行“一站式”全程服務，吸引人才、資金、技術等要素進入科技服務業集聚區?？萍挤諛I集聚區具有產業集聚、空間集約、高效連通的特點，通過合理布局和有效開發，有助于在較短時間內形成科技服務業發展繁榮。

4.4 加強財政扶持，貫徹落實相關稅收優惠政策

充分發揮省級天使投資引導基金、省級科技成果轉化引導基金、省級知識產權質押融資風險補償基金和科技成果轉化貸款風險補償基金的作用，促進高新科技成果的轉移轉化和商業化，助力科技服務業快速發展。不斷完善實行“創新券”政策，支持大型科學儀器設備的開放共享。在稅收優惠政策方面，貫徹落實好已有的針對科技服務業的稅收優惠措施，符合非營利組織條件的機構，按規定享受企業所得稅優惠政策。積極探索以政府購買服務方式支持公共科技服務業發展，將科技類公共服務項目納入《政府向社會力量購買服務指導目錄》范圍，按照政府購買服務的有關規定組織實施。

4.5 強化科技人才隊伍建設，為科技服務業發展提供智力支持? 把人才培養作為發展科技服務業的重要內容來抓，加強頂層規劃，制定切實可行的人才培養政策和措施。面向科技服務業發展需求，完善學歷教育和職業教育。鼓勵高校依據科技服務業行業特點和需求，合理設置專業學科和配套課程，為科技服務業發展培養合格的專業人才。積極引進優秀人才，在人員編制、戶口遷移、配偶就業、子女入學就業、職稱評聘、工資福利、社會保險和科研啟動經費等方面實行更加優惠政策，吸引國內外優秀科技服務人才來山東工作。積極利用各類人才計劃，引進和培養一批懂技術、懂市場、懂管理的復合型科技服務高端人才。完善專利代理人等專業培訓和執業資質考核認定工作體系，研究制定山東省科技服務業組織機構和從業人員的資格認定管理辦法和認定綱要。

4.6 深化對外開放合作，提升科技服務業發展水平

積極吸引國際知名機構參與山東省科技服務業發展，在全省設立或共建研發中心、實驗室、技術轉移機構、科技合作基地等。通過設立合作基金等方式鼓勵企業與國外科技服務業企業開展合作，引進先進技術、管理經驗和高素質人才，通過產業融合、市場開發和人力培訓等多種途徑，在技術、創業、投融資等領域與國外開展長期合作，提高全省科技服務業發展水平和國際競爭力。積極開拓國際市場，鼓勵有條件的科技企業孵化器、生產力促進中心等科技服務機構在海外建立分支機構。通過“引進來，走出去”這兩大戰略，推動科技服務業的繁榮與發展。

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（責任編輯：王 強）