“特色小城鎮”的就業效能：特征與反思

戴魯寧 單卓然

摘要：特色小城鎮是近兩年中國城鄉規劃行業發展的新動向，國家政策與行動建立在“鄉鎮特色建設對經濟社會發展的正向促進作用”的認知基礎上，尚缺乏針對就業維度考察特色小城鎮建設的社會效能的量化分析。文章以國家首批127個特色小城鎮為例，圍繞就業人口系數開展研究，定量化地通過比較特色小城鎮與全國鄉鎮及非特色鄉鎮平均就業水平、揭示特色小城鎮的就業水平梯度特征、分析不同功能類型的特色小城鎮的就業水平及其就業人口系數的歷時態增速差異等，試圖回答：特色小城鎮與居民就業水平的內在關聯——是否在就業水平上也存在優勢，不同特色小城鎮之間的就業效能是否分異？進而，基于提升就業供給能力的視角反思首輪特色小城鎮的篩選原則、扶持政策、發展目標，為國家未來相關特色小城鎮的評定與實踐提供理論基礎。研究主要得出以下三點結論：一是特色小城鎮總體上具有一定的就業優勢，但其內部存在較為顯著的梯度分異，其就業優勢并非為絕對性；二是分功能類型特色小城鎮的就業效能水平分異顯著；三是建議特色小城鎮現狀評估體系中加入就業效能指標內容，幫助小城鎮慎重選擇特色發展路徑。

關鍵詞：特色小城鎮；就業效能；就業人口系數；特征；分異

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.03.011？中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）03-071-11？文獻標識碼：A

Characteristics and Reflection of the Employment Efficiency of the "Characteristic Towns"： Based on the Empirical Analysis of the First Batch of 127 Characteristic Towns in China

DAI Luning， SHAN Zhuoran

[Abstract] Characteristic towns are the new trends in the development of China’s urban and rural planning industry in the past two years. National policies and actions are based on the recognition of "the positive role of township and township construction in promoting economic and social development"， but still lack of a quantitative analysis of the social effectiveness of the construction of characteristic towns in view of the employment dimension. Taking the first batch of 127 characteristic towns in the country as an example， the article conducts research on the employed population coefficient， quantitatively comparing the average employment level of characteristic towns and towns across the country and non-characteristic townships， reveal the gradient characteristics of the employment level of characteristic towns， analyzing the employment status of the characteristic townships and its growth difference over time， trying to answer that the intrinsic correlation between the characteristic towns and residents’ employment level： Is there an advantage in the level of employment， and is there a difference in the effectiveness of employment among different characteristic towns？ However， based on the perspective of improving the ability of employment supply， the selection principle， supporting policies， and development goals of the first round featured towns were rethought to provide a theoretical basis for the evaluation and practice of the country’s future batch of characteristic towns were rethought to provide a theoretical basis for the evaluation and practice of the country’s future batch of characteristic towns.Research mainly draw the following conclusions： （1） Characteristic towns have a certain employment advantage on the whole， but there are significant gradient differences within it， and its employment advantage is not absolute. （2）The employment efficiency level of characteristic towns by functions is significantly different. （3） Therefore， it is suggested that the employment efficiency index should be included in the evaluation system of characteristic towns， helping characteristic towns choose their own development paths carefully.

[Keywords] characteristic town； employment efficiency； employed population coefficient； characteristic； differentiation

引言

繼國家住建部、發改委和財政部首次于2016年7月正式提出特色小鎮培育工作后，住建部于同年10月14日正式對外公布了首批127個特色小城鎮名單。發展特色小城鎮被認為是我國小城鎮建設模式的重要創新，政策初衷是鼓勵小城鎮通過壯大自身相對優勢、集中政策合力來提升經濟發展水平、優化產業結構、保護傳統風貌，更進一步地帶動周邊地區協同發展。為了實現發展的“特色化”，不少地方在特色資源挖掘、特色產業培育、特色商貿運營、特色環境塑造上用了很多功夫，部分得到了顯著性收獲，部分也出現了一些共性問題。筆者將分析視角從資源、經濟和環境領域轉移到就業效能，是出于對特色小城鎮發展中“人與社會”維度的考量，以及將就業看作社會穩定和居民美好生活基礎的考量。在當下全國特色小城鎮打造熱潮的背景下，從就業效能維度審視首批特色小城鎮的發展狀況，將有可能對完善特色小城鎮評選指標體系、優化特色小城鎮發展路徑指引等方面產生積極影響。

1研究問題與對象

1.1研究背景及問題

“特色小城鎮”，無疑是2017年中國城鄉規劃領域最受關注的行業動向之一。國家推行和鼓勵特色小城鎮建設的主張，建立在“鄉鎮特色建設對經濟社會發展的正向促進作用”的系統性認知基礎之上。通過分析既有的“特色小城鎮”的篩選標準、相關政策文件、學術研究成果，筆者認為上述認知基礎至少包括5個方面：（1）經濟產業發展方面：特色小城鎮建設能夠有效促進全鎮一二三產業結構調整，有助于孕育多樣化的產業模式、培育產業專業分工與集群協作[1]；（2）區域城鎮化發展方面：特色小城鎮建設能夠有效帶動周邊城鎮聯動一體化發展，能夠漸進改變農村、農民生產生活方式，能夠漸進吸引農業人口轉移，能夠在一定程度上留住人、促消費、化解空心化問題[2]，能夠在一定程度上成為大城市反磁力吸引的載體，從而有助于疏散大城市人口[3]；（3）人居環境建設方面：特色小城鎮建設能夠成為城市修補、生態修復、產業修繕的重要手段，能夠有效改善鎮村建成環境，有助于深化美麗鄉村建設[3]；（4）文化及公共服務發展方面：特色小城鎮建設能夠促進城鎮公共服務設施建設、保護和發揚地域傳統文化；（5）體制機制創新方面：特色小城鎮建設能夠促進多主體參與體制和治理模式的改革[4]。應該說，上述認知基礎正在逐步推動具有中國特色的小城鎮發展和建設理論框架的形成。在上述理論認知的指導下，國家于2016年10月14日批復了首批127個特色小城鎮，肯定了其在帶動全國落后小城鎮發展、優化國家城鎮—城鄉—鎮村體系、推動新型城鎮化和新農村建設、促進美麗中國建設、改善小城鎮民生和環境問題等領域的積極作用，認為其能夠作為中國現階段小城鎮發展的對標。

在既有的特色小城鎮發展和建設理論認識中，鮮有針對就業維度考察特色小城鎮建設的社會效能的量化分析[5-7]。然而，居民就業作為當今社會城鄉建設中的一項重要民生議題，是特色小城鎮發展中不能回避的重要內涵。因此，特色小城鎮與居民就業水平的內在關聯——是否在就業水平上也存在優勢？不同特色小城鎮之間的就業效能是否分異？這些問題值得進一步探討。

基于此，本文以住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部聯合批復的首批127個特色小城鎮為例，通過比較特色小城鎮與全國鄉鎮及非特色鄉鎮平均就業水平、揭示特色小城鎮的就業水平梯度特征、分析不同功能類型的特色小城鎮的就業水平及其就業人口系數的歷時態增速差異等，試圖揭示我國現階段特色小城鎮發展的就業效能①特征。進而，基于提升就業供給能力的視角反思首批特色小城鎮的篩選原則、扶持政策、發展目標，為國家未來相關特色小城鎮的評定與實踐提供理論基礎。

1.2研究對象及數據來源

本研究選擇全國首批127個特色小城鎮作為研究對象（見附表1）。考慮到數據的可獲得性和可測度性，本次研究將“就業人口系數”作為測度特色小城鎮就業效能的核心指標（薪資水平暫未納入本次研究范圍）。本文對鄉鎮就業人口系數的測算方法如下：

鄉鎮就業人口系數=（鄉鎮從業人員/鄉鎮常住總人口）×100%

研究所需的數據主要來源于兩部分：一是2013年、2014年和2015年的《中國縣域統計年鑒（鄉鎮卷）》[8]，從中提取出2013至2015年三個時間截面上的127個特色小城鎮、全國鄉鎮及非特色鄉鎮的常住人口數據和從業人員數據，用于就業人口系數測算，并分析其就業水平。二是全國首批特色小城鎮的相關資料，主要包括首批特色小城鎮的相關報告及政策解讀文件，所在鄉鎮的政府工作報告、發展規劃及城鄉規劃資料等（來源于政府網站或個別鄉鎮調研資料），主要用于對127個特色小城鎮進行功能類型的劃分。

特別說明，本文采用的統計數據時限為2013年至2015年，先于特色小城鎮名單公開之前。選擇該時段除了受到數據可獲得性影響以外，一點考量是：筆者認為特色小城鎮的發展有其路徑延續性，“特色”并非因國家賦予了稱號而一蹴而就，而是在鄉鎮前期發展中積淀的外部成效。對2016年國家公布特色小城鎮名單之前的歷時態數據展開挖掘，能夠更加清晰地識別出鄉鎮的特色化發展路徑區別所帶來的就業效能分異。名單公開后的國家特色小城鎮配套政策對鄉鎮就業效能帶來哪些新的作用，將另作文探討。

2 特色小城鎮總體就業水平及特征分析

2.1特色小城鎮就業水平總體存在優勢：對比全國鄉鎮及非特色鄉鎮

根據2013至2015年《中國縣域統計年鑒（鄉鎮卷）》，得出三年期間127個特色小城鎮、非特色鄉鎮和全國鄉鎮三者的平均就業水平，并進行比較分析（見圖1、圖2）。結果顯示，特色小城鎮總體就業水平和就業水平增長速度上都遠高于非特色鄉鎮和其他全國鄉鎮，即在宏觀總體就業水平層面上，首批特色小城鎮的現狀就業效能要顯著領先于非特色鄉鎮和全國其他鄉鎮，并顯露出與后面兩者進一步拉開差距的趨勢。

2.2紡錘形三梯度特征：梯度內水平分異逐年減小，梯度間就業貧富差距②擴大

本文基于SPSS的分類工具，根據首批特色小城鎮的歷年就業人口系數對其進行聚類分析，并依據梯隊內部就業水平由高至低將其依此劃分成第一梯隊、第二梯隊和第三梯隊：特色小城鎮的就業水平整體呈現出兩頭小中間大的“紡錘形”特征，第二梯度是特色小城鎮中的主力，特色小城鎮就業水平整體屬于良性結構（見圖3）。

筆者基于個體之間標準差的數據，進一步分析每個梯隊內部個體之間和特色小城鎮總體就業水平的歷時態變化，發現第一、第三梯隊內部的個體差異逐年減小，但是主力第二梯度及特色小城鎮總體范圍內的差異正在增加，說明就業效能本身較強的小鎮與就業效能本身較弱的小鎮之間的“就業貧富差距”正在擴大，不同特色小城鎮的產業產能與就業效能之間的轉換效率具有差異性（見圖4）。

2.3末30位特色小城鎮就業效能低下，特色小城鎮就業反哺能力無絕對優勢

特色小城鎮的總體就業水平較非特色鄉鎮和全國其他鄉鎮具有較為明顯的優勢。然而進一步的數據分析證明特色小城鎮內部就業水平的梯度分異特征卻日趨顯著。由于數據獲取的限制，本文選取2014年就業水平排名末30位的特色小城鎮作為低就業水平特色小城鎮的樣本，通過比較該30個特色小城鎮與各小鎮所處地區的平均就業水平，以論證低就業水平特色小城鎮的就業優勢存在性，進而論證特色小城鎮就業優勢的絕對性（見圖5、表1）。

結果顯示，低就業水平特色小城鎮與其所在省份或地區的平均就業水平差皆為負數，且平均值達到了-18.47%，表現出較為明顯的劣勢。即可以判斷，一部分高就業水平的特色小城鎮拉高了特色小城鎮的總體平均就業水平，但仍然存在一部分就業水平較低的特色小城鎮表現欠佳，可見特色小城鎮的就業反哺能力并無絕對優勢，不可一概給予較高的評價。

當前我國特色小城鎮建設主要以社會經濟范疇中的特色產業發展為主要的基石和衡量指標，卻極少考慮其特色產業發展與社會就業水平間的轉換效率，即特色小城鎮是否都具有高就業效能，使得“特色小城鎮”能夠切實成為利民政策？不可否認的是，特色小城鎮在產業、風貌、文化、體制政策等方面與其他非特色鄉鎮相比具有一定的優勢，然而在以社會就業效能的評價指標下，特色小城鎮政策的有效性則依然有待慎重考量。

3分類型特色小城鎮就業水平及其增速分異

3.1特色小城鎮的功能類型劃分：旅游發展型特色小城鎮數量占比最高

本文先以首批特色小城鎮的相關研究報告和政策解讀文件為參考，再進一步針對每個特色小城鎮的產業特色和規劃發展定位深入解讀[9-10]，最終將127個特色小城鎮整合為五大主要類型：新興產業型、工業發展型、旅游發展型、農業服務型、商貿流通型（見附表1）。

其中，新興產業型特色小城鎮是指科技創新、文創、電子商務、互聯網等新興產業表現突出的小鎮，且其新興產業具有一定的發展基礎。例如成都“創客小鎮”德源鎮和天津“電子商務小鎮”黃口鎮；工業發展型特色小城鎮是指具有特色制造業產品，并具有一定的產業發展規模的小鎮，例如蘇州“絲綢小鎮”震澤鎮和邢臺“方便面小鎮”蓮子鎮；旅游發展型特色小城鎮是指以生態、文化、休閑度假、養生、民族風情等主題打造特色旅游品牌、旅游業表現較為突出的小鎮，例如固原“避暑小鎮”涇河源鎮和婺源“畫里婺源”江灣鎮；農業服務型特色小城鎮是指具有特色農產品或者以生態農業、中高端農業為主打產業的小鎮，例如六安“六安茶谷”獨山鎮和楊凌“生態農科鎮”五泉鎮；商貿流通型特色小城鎮是指依托獨特的區位條件，商貿物流產業發展較優的小鎮，例如德宏州“邊貿小鎮”畹町鎮和青島市“空港小鎮”李哥莊鎮。

經統計，旅游發展型特色小城鎮的數量最多，占總體49%；其次為工業發展型和農業服務型特色小城鎮，分別為28%和13%；商貿流通型和新興產業型數量最少，分別為6%和5%。以傳統型產業類型為特色的小鎮在數量上占據絕對優勢，而新興產業型特色小城鎮則為少數（見表2）。

3.2不同類型特色小城鎮的就業水平、增速、內部偏差存在分異

3.2.1 就業水平、增速分析

分析2013—2015年《中國縣域統計年鑒（鄉鎮卷）》的從業人口數據發現：（1）工業發展型特色小城鎮就業效能一直處于最高水平，其就業水平平均增長率（2.88%）僅次于新興產業型特色小城鎮（3.17%）。（2）商貿流通型特色小城鎮的就業水平一直處于最低，同時也五個類型小鎮中平均增長率唯一為負（-0.63%）且就業水平低于全國鄉鎮平均就業水平的類型。（3）其他三個類型的特色小城鎮的就業水平排名在三年期間略有波動。其中，新興產業型特色小城鎮的就業水平平均增長率最高為3.17%，在2015年趕超旅游發展型特色小城鎮和農業服務型特色小城鎮，位居第二僅次于工業發展型特色小城鎮；旅游發展型特色小城鎮數量占比最大，但其平均增長率（0.18%）低于全國平均水平（0.33%），且2014至2015年為負增長，可見其未來發展潛力有限。（4）農業服務型特色小城鎮就業水平表現一般，但其在2014至2015年有較大增長，平均增長率位居第三（2.16%）（見圖6、圖7）。進一步通過五種類型特色小城鎮內部就業水平的標準差分析，可測度每個類型小鎮內部樣本之間的分異程度（見圖8）。新興產業類型的特色小城鎮內部個體差異最小，可見其發展模式較為穩定、較具借鑒意義；相反，工業發展型、旅游發展型和農業服務型內部個體差異較大，不同小鎮樣本對其發展路徑反映不一，需謹慎借鑒。

3.2.2 就業水平偏差分析

（1）工業發展型特色小城鎮

工業發展和工業企業數量的增加，能夠在短時間內起到為當地吸收剩余勞動力并且擴大就業的作用，因此工業發展型小鎮的現狀就業水平相比于其他類型小鎮要高。但與此同時，該類特色小城鎮內部不同個體之間的差異也最大，為0.17（最高的近100%而最低的只有30%）。推測導致這個結果的原因有二。

第一，這類型特色小城鎮存在地區差異性。各地區區位條件、先天發展資源條件的不同導致小鎮之間的發展起點具有高低之分。例如同為以白酒制造工業為特色，而所處地區不同的山西省呂梁市汾陽市杏花村鎮和湖北省宜昌市夷陵區龍泉鎮，兩者的2014年就業水平分別為53.91%和68.28%，相差14.37個百分點之多。

第二，工業產業細分類型多樣化導致其差異性較為顯著。工業的部門結構類型十分復雜，包括重工業、輕工業、手工業等，其中又分資本密集型（冶金、機械制造等）和勞動密集型（硯宣、絲襪、制筆等），不同類型的工業企業對當地提供就業機會的能力具有差異性[11-13]。例如同為浙江省的兩個特色小城鎮：溫州市樂清市柳市鎮和紹興市諸暨市大唐鎮，前者以電器電工產業為特色，2014年就業水平為59.83%，而后者以襪業生產銷售設計為特色，2014年就業水平為81.08%。前者是資本密集型的工業產業類型，后者是勞動密集型工業產業類型，兩個特色小城鎮皆為工業發展型，但顯然兩者對于就業崗位的供給能力不同。

可見并非所有類型的工業細分產業都能夠充分提升增加當地的就業崗位，小鎮在確定工業發展路徑時需要慎重考慮具體的工業細分類型。

（2）新興產業型特色小城鎮

值得引起關注的是新興產業型的特色小城鎮。雖然此類型小鎮的就業水平目前尚不如工業發展型特色小城鎮，但其就業水平均增長率最高，且內部樣本差異較小，其創新型的產業（金融、生物科技、電子商務等）有較大的推廣和借鑒價值，小鎮在政策支持下從無到有地發展新興產業以獲得擴大就業的結果的可能性較高。

（3）旅游發展型特色小城鎮

旅游發展型特色小城鎮數量占比最高達49%，但該類型小鎮的就業水平增速較低，發展潛力有限，且其內部個體差異性也較大（見圖8）。可見特色旅游產業的就業效能并非具有絕對優勢。在當下“旅游興鎮”的熱潮背景下，發展旅游業能夠充分吸引社會關注和獲得政策支持，但在實際情況中，該政策對當地就業崗位的增加和整體就業水平的提升的潛力有限。在決定小鎮未來發展定位時，要充分考慮自身情況，不可一味從眾跟風發展旅游業，將其作為“萬能良藥”。

（4）農業服務型特色小城鎮

農業服務型特色小城鎮的內部個體差異性亦較大（見圖8）。以2014年數據為例，自身農業類型不明確的特色城鎮（比如以籠統的生態農業為特色產業的小鎮）就業水平非常低，平均水平集中在40%左右；而經營專業性、特色強的農業（中藥、葡萄酒、稻米等）的小鎮就業水平則較高，集中在50%～60%，甚至有個別達到80%（見附表1）。因此，農業服務型特色小城鎮的發展要堅定自身的農業特色，并加強農業產業的專業化、特色化程度，并借此塑造城市名片打造周邊產品，減少剩余勞動力，提高就業水平。

（5）商貿流通型特色小城鎮

商貿流通型特色小城鎮大部分位于中國的邊境地區，當地的經濟發展水平本身有限，因此雖然從絕對數值來看其就業水平是最低的，但是相比于其當地的平均就業水平而言依舊有其發展的借鑒性。

3.2.3小結

綜上所述，工業發展型特色小城鎮就業效能最高，且不同細分類型的工業產業提升就業水平的能力不同。而新興產業型特色城鎮則后來者居上，有逐漸超越工業發展型小鎮的趨勢，且該類型特色小城鎮的發展模式較具借鑒意義。對旅游發展型特色小城鎮而言，旅游產業的廣種薄收一方面說明旅游發展型特色小城鎮準入門檻過低，導致其發展后勁不足，沒有達到切實提升社會就業水平的目的；另一方面說明旅游產業的發展對實際就業水平的提升的助力有限，雖說旅游品牌的打造對“特色”小鎮的響應度最高，但是對民眾的實際福利的謀取作用有限。農業服務型特色小城鎮應當堅持自身的產業特色優勢，進一步細化、專業化農業特色，可持續地提升農業發展的層次以充分帶動當地的就業水平。商貿流通型特色小城鎮更多地要利用自身的區位優勢，在一定程度上提升當地的就業水平。

從動態的歷時態視角總結分析，新興產業型、工業發展型和農業服務型特色小城鎮在近三年的發展勢頭最好，而旅游發展型和商貿流通型的發展后勁不足。同時，該現象亦說明小鎮未來對產業的選擇中需要加強與就業水平指標的掛鉤，重視產業發展的就業效能問題。

4結論與反思

本文從兩個層面三個角度重點分析了特色小城鎮的就業效能特征：分別為特色小城鎮總體就業水平層面和分類型特色小城鎮就業水平層面，以及就業水平、就業水平增速和就業水平偏差三個角度。首先，筆者定量化地通過比較特色小城鎮與全國鄉鎮及非特色鄉鎮總體就業水平并揭示特色小城鎮的就業水平梯度特征，論證特色小城鎮就業優勢的存在性及其絕對性；其次，筆者通過分析不同功能類型的特色小城鎮的就業水平、其就業人口系數的歷時態增速差異及內部樣本偏差程度等，對分功能類型特色小城鎮的就業效能現狀和未來發展潛力進行研究，主要得出以下幾點結論與反思：

一是特色小城鎮總體上具有一定的就業優勢，但其內部也存在梯度分異特征，低就業水平特色小城鎮的存在說明特色小城鎮的就業效能優勢并非為絕對性。

二是分功能類型特色小城鎮的就業效能表現差異性較為顯著。工業發展型特色小城鎮就業水平最高，但其受具體工業細分產業類型的波動較大；新興產業型特色小城鎮數量最少，但是其就業水平普遍較高，其發展模式具有較高的潛力和借鑒價值；旅游發展型特色小城鎮數量最多，但是其就業水平表現一般，且未來就業效能潛力有限；農業服務型特色小城鎮就業水平受具體農業產業類型影響較大，需要制定合理的發展策略來充分利用農業產業對就業水平提升的能力；商貿流通型產業受區位因素影響較大，其就業水平甚至低于全國鄉鎮的平均水平。

三是特色小城鎮在經濟產業方面的特色性毋庸置疑。然而，特色小城鎮的產業發展是否能夠有效地轉化為實際的高就業水平（即特色小城鎮的就業效能的高低）卻有待考證。

現有的特色小城鎮評估體系要素、篩選原則主要以小鎮的產業、功能、形態和制度等層面特色性為核心[7]，缺少針對就業水平指標的具體內容，并在特色小城鎮的規劃發展目標中，也缺少對提升就業水平的要求。因此，基于提升就業效能的視角，為進一步完善特色小城鎮篩選原則、優化特色小城鎮扶持政策和補充、修正特色小城鎮的規劃發展目標，本文建議應當在特色小城鎮的評價體系中加入可反映實際民生問題的就業效能指標（就業人口系數）作為新評價體系的一部分，考慮將就業效能方面表現突出的小鎮也作為“就業特色模范小鎮”加入特色小城鎮行列。同時特色小城鎮在選擇特色產業和發展方向時，建議能夠慎重選擇特色發展路徑，擯棄從眾心理和“面子工程”，提升本地就業水平，實現就地城鎮化，切實解決民生問題。

注：

① 就業效能：指特色小城鎮的就業反哺能力，在本文中通過特色小城鎮的就業人口系數來反映。該指標也能夠側面說明特色產業與特色小城鎮就業水平之間的轉化效率，在筆者下一階段的研究中將對其進行進一步科學量化考核分析。

② 就業貧富差距：指各特色小鎮就業水平之間的差距。

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