環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任與環(huán)境民事公益訴訟探析

范藝 高猛

自90年代以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速可持續(xù)發(fā)展的桎梏。人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，環(huán)境污染不僅僅是對(duì)自然環(huán)境的破壞，更是對(duì)國(guó)家社會(huì)公共利益和公民生命健康權(quán)利的侵害。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，不斷強(qiáng)調(diào)“碧水青山就是金山銀山”，環(huán)境污染的立法和司法規(guī)制逐漸得到完善，環(huán)境民事公益訴訟便是其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容。

一、環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任概述

環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任，是指行為人因?yàn)榕欧盼廴疚?，侵害公民生命健康等人身?quán)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事法律責(zé)任。我國(guó)環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的法律制度規(guī)范散在于《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《環(huán)保法》、《水污染防治法》以及相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和司法解釋之中，共同組成了我國(guó)的侵權(quán)污染法律制度體系。其中，2009年的《侵權(quán)責(zé)任法》因?yàn)榇_立了環(huán)境污染侵權(quán)的責(zé)任規(guī)則，而被認(rèn)為是重中之重，該法第65條規(guī)定“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！蓖瑫r(shí)該法第66條，確定了污染者的“舉證倒置責(zé)任”，即由污染者就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形，及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系，承擔(dān)舉證責(zé)任。

因此，實(shí)踐中認(rèn)定環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的要件有三：第一，存在污染環(huán)境的行為;第二，污染行為侵害他人權(quán)益;第三，污染行為與他人損害之間存在因果關(guān)系。一般而言，受害人應(yīng)當(dāng)證明存在污染行為并且自己的權(quán)益遭到了損害，污染者則就自己的行為是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，是否存在因果關(guān)系進(jìn)行舉證。如果污染者無(wú)法證明免責(zé)事項(xiàng)，則應(yīng)當(dāng)依照《侵權(quán)責(zé)任法》承擔(dān)：停止侵害、消除危險(xiǎn)、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。

然而實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，由于公民和排污企業(yè)之間存在著明顯的不對(duì)等地位，排污企業(yè)通常都是強(qiáng)勢(shì)主體、地方納稅大戶，單靠公民個(gè)人提起環(huán)境污染侵權(quán)的私益民事訴訟很難有效維護(hù)權(quán)益、解決污染問(wèn)題。因此，環(huán)境民事公益訴訟成為破解環(huán)境污染侵權(quán)難題的一條法制路徑。

二、環(huán)境民事公益訴訟的緣起與發(fā)展

公益訴訟是指，國(guó)家、社會(huì)組織或者公民對(duì)違反法律規(guī)定，侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為提起訴訟的行為。公益訴訟可以分為行政公益訴訟、民事公益訴訟。行政公益訴訟針對(duì)的是對(duì)負(fù)有公共管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法作為、不作為的行為，代表人民對(duì)行政機(jī)關(guān)提起的訴訟;民事公益訴訟針對(duì)的是企業(yè)、單位、社會(huì)組織在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中侵害公共利益而提起的訴訟。環(huán)境民事公益訴訟屬于后者，即我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定的，國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等危害社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟。

我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生于2015年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》，該法賦予環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。其后，《水污染防治法》規(guī)定有管轄權(quán)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)和適格的環(huán)保組織具有訴訟主體資格。然而在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，即使是環(huán)保組織也很難真正去立足于法律專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)技術(shù)手段，與污染單位形成對(duì)抗態(tài)勢(shì)，仍然是“敵強(qiáng)我弱”的局面。鑒于此，2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年7日最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)方案》，賦予檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”的資格，開(kāi)始探索。2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，正式確立檢察公益訴訟制度。2017年6月28日，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于全面開(kāi)展公益訴訟工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確從2017年7月1日開(kāi)始在全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)全面部署公益訴訟工作。至此以后，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。

三、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的困境

2017年7月后，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展環(huán)境公益訴訟的態(tài)勢(shì)可謂如火如荼。如以南通市某區(qū)檢察院為例，2018年以來(lái)共辦理公益訴訟案件37件，其中環(huán)境類(lèi)案件26件，占了70%。在取得一定成績(jī)的同時(shí)，實(shí)踐也反映出檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展環(huán)境民事公益訴訟中還存在一些亟待解決的問(wèn)題：

第一，檢察機(jī)關(guān)的主體訴訟資格還需要立法進(jìn)一步明確。我國(guó)《民事訴訟法》、《環(huán)保法》和《人民檢察院組織法》雖然建立了檢察公益訴訟制度，但是規(guī)定的仍不明確。有學(xué)者認(rèn)為，立足于檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角度來(lái)看，檢察公益訴訟的本義應(yīng)當(dāng)是指指由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，而非民事訴訟;如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟也享有主體資格，則將與其監(jiān)督主體地位產(chǎn)生矛盾。

第二，檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)能力相對(duì)還比較欠缺。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)以刑法、民法、行政法等傳統(tǒng)法部門(mén)知識(shí)和社會(huì)科學(xué)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)進(jìn)行業(yè)務(wù)建構(gòu)和工作重心，而環(huán)境污染領(lǐng)域涉及到非常繁瑣復(fù)雜的自然科學(xué)知識(shí)。盡管我國(guó)先后建立了環(huán)境污染專(zhuān)業(yè)鑒定評(píng)估制度，訴訟中也有專(zhuān)家輔助人制度，但是最終訴訟的提起和庭審主力仍然是檢察機(jī)關(guān)，這是檢察人員遭遇的極大困難。

第三，一些公益訴訟的理論基礎(chǔ)還沒(méi)有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，無(wú)法為檢察事件提供有效指導(dǎo)。在法治實(shí)踐中，當(dāng)缺乏明確的法律依據(jù)時(shí)，法律理論普遍被認(rèn)為是法律實(shí)踐的有效指導(dǎo)。然而，我國(guó)環(huán)境公益訴訟的一些基本理論和理論基礎(chǔ)尚未統(tǒng)一，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)很大。比如什么是“公共利益”，是指一幢樓的居民，還是一個(gè)小區(qū)的全體業(yè)主？何為“侵害”，噪音影響到精神本來(lái)很衰弱的人，算不算侵害？何為“因果關(guān)系”？當(dāng)存在多因一果時(shí)，如何把握主要原因和次要原因、直接原因和間接原因？等等這些問(wèn)題，只有等理論上形成統(tǒng)一后，檢察機(jī)關(guān)的手才會(huì)真正解縛。