論我國古建筑征收程序的完善

摘要：古建筑征收在城市發展過程中幾乎是不可避免的。但古建筑征收中的征收對象、管理主體、古建筑價值評估體系以及救濟程序等，卻沒有在相關法律法規中得到明確，從而導致古建筑征收在實踐中存在大量不規范操作。這些不規范操作，不僅加深了古建筑所有人與政府部門的矛盾、增加了征收工作難度，更是對城市景觀與文化傳承的破壞。只有完善我國古建筑征收程序，才能平衡好各方利益、更好地保護古建筑。本文擬從我國古建筑征收程序的現狀及問題入手，探索完善我國古建筑征收程序的對策。

關鍵詞：征收? ?古建筑? ?完善

近20年以來，我國城市化進程迅猛增速，在一輪輪的舊城改造中，原本具有中國傳統特色的城市風貌逐漸凋零。今天，除了極少數特意保存的景點，我們已經幾乎看不到城市中大面積的古建筑。古建筑的大量消失，與城市改造中的古建筑不規范征收與不規范拆遷有關系密切。目前我國尚沒有針對性的、能夠切實解決古建筑文物征收與補償問題的法規。實踐中，古建筑征收主要是通過《中華人民共和國文物保護法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》以及地方政府部門內部條例來進行管理。相關法律法規依據少、規定空泛，不僅給政府征收古建筑的工作帶來許多困難，還導致大量古建筑生存空間減少甚至被不規范拆除。經驗表明，在城市化的進程中，城市穩步發展、社會和諧穩定、文化傳承有序之間保持共贏平衡關系是目前各國城市發展面臨的共同挑戰[1]。如何完善我國古建筑征收程序，已經越來越引人關注。

一、我國古建筑征收程序中存在的問題

由于古建筑征收程序的不完善，導致古建筑在征收過程中難以得到足夠的保護，暴露出諸多問題，主要表現為：

（一）古建筑征收對象范圍缺少限制

我國對于不可移動文物（包括古文化遺址、古墓葬、古建筑等）有著清晰的“國家+省+市縣”的三級文物保護單位制度。但是被列為文保單位卻不能成為古建筑免于征收的“免死金牌”——我國文物保護法以及房屋征收與補償條例均未對古建筑征收的范圍做出限制，也就是說，不論是文保單位還是一般性古建筑，都有可能要為城市建設“獻身”。2009年第三次全國文物普查結果統計表明，全國超過三萬處已登記的文物消失了。即使在現實中拆除國家級、省級文保單位的實例并不多見，市縣級文保單位卻難幸免于難，頻頻遭遇拆遷，更別提那些未登記的一般性古建筑了。古建筑征收需要一套分級細化的征收范圍標準，哪類古建筑需要絕對原址保護、哪類可以進行遷移保護、哪類可以拆除，都應該被法律明文規定，讓文保單位制度“分級保護”的原則在古建筑征收程序中同樣得到延續。

（二）古建筑征收管理主體資格混亂

古建筑由于建筑屬性特殊，在征收中屬于多部門管理職權的交叉范圍。根據調研報告《文物保護單位管理體制調研與分析》，除文物部門以外，還有不少于20個部門在使用和管理著文物保護單位[2]，這就造成古建筑保護“多頭管理”與“空頭管理”并存的情況。古建筑征收中缺少具有綜合職權的“牽頭人”、“負責人”、各管理主體之間的職權界限劃分不清楚，不僅造成各管理部門對古建筑保護缺少責任感，疏于主動采取保護措施，還增加了被征收人獲得救濟的難度。因此，我們應通過立法明確古建筑征收的管理主體資格，劃清各部門的管理權限界限，用精細化的管理方式、負責任的管理人員、有輕重的權責體系來推動城市的健康改造，保護古建筑的生存之地。

（三）古建筑價值評估體系不合理

目前的古建筑征收流程中并沒有設立專門的價值評估體系。古建筑的征收補償款，往往是參照同地段的普通房屋來確定的。而普通房屋價值評估體系的參數無非是地段、面積、結構等商業價值因素，古建筑甚至會因“過舊”而被降低補償款。實際上，古建筑的價值是多元的，僅以商業價值為標準難以衡量古建筑的真實價值，對于古建筑核心的文化價值、文物價值，法律卻沒有規定如何估算。無法可依的尷尬導致古建筑真正的價值部分并未在補償款中體現出來，被征收人增加補償額的訴訟請求也常因于法無據而得不到法院的支持[3]，即使某些地方政府意識到了古建筑的文物價值，并且愿意在征收中補償這一部分，但是具體的數額的確定依然困難。針對此癥結，筆者認為建立一套古建筑專有的價值評估體系是有必要的。如果不通過價值評估來認可古建筑的文化價值、文物價值，就會使得古建筑在征收中因為相對缺乏的“商業價值”而被視作“舊房”、“老房”，從而被清理出城市。在商業追求和文化保護這兩種訴求的天平上，現有價值評估的重心明顯偏向于短期利益的實現，建立一套古建筑專有的價值評估體系可以顯著改善此現狀。

二、增強我國古建筑征收程序規范性的對策

（一）明確古建筑征收對象范圍

我國的文物保護單位制度已經相對完善，將文保單位的分級作為古建筑征收對象范圍的依據是可靠的。根據我國的文物保護單位制度，可以將我國的古建筑大致分為兩大類，即被列為文保單位的古建筑以及一般性古建筑，其中被列入文保單位的古建筑又分為國家級、省級、市縣級三級。對于文物保護單位，文物保護法已經做出了比較全面的規定，其基本原則是“必須遵守不改變文物原狀的原則，負責保護建筑物及其附屬文物的安全，不得損毀、改建、添建或者拆除不可移動文物”。但是在實踐中，要求完全保護所有古建筑不被拆遷是不可能的。因此我們可以根據不同古建筑的保護等級，分別采取絕對禁止拆遷、允許遷移保護、允許拆遷三種態度——對于國有的國家級、省級文保單位，應當嚴格保護，絕對禁止拆遷、轉讓;對于市縣級的文保單位，應當相對保護，在社會公益需要時，可以經審批后遷移新址保護，但是遷移與重建都必須嚴格按照程序進行;對于一般性的古建筑，應當靈活保護，既可以開發為游覽場所、確有需要時甚至也可以拆遷部分價值不突出的古建筑。但是不論采用何種方式，只要可能改變文物原狀，都必須經過審批、論證。分類保護的最終目的是限制古建筑的征收，而非只是為古建筑征收披上合法的“外衣”。

（二）確立古建筑征收“牽頭人”

古建筑征收由于涉及管理部門多，相互之間權責不明，導致各部門極易用局限的目光來處理自己的工作，對整體征收保護情況缺乏統籌。在這個問題上西方國家的做法值得我們借鑒：美國設立國家公園管理局（NPS）來協調文化遺產管理領域的工作，并且通過立法確立了NPS的管理核心地位;法國則把文化遺產保護的行政權集中于“文化遺產司”，對于古建筑保護效果顯著。我國也有部分城市也進行了相似的嘗試：云南麗江通過地方立法設立“麗江古城管理局”主管古城的日常事務。但是該機構只有一些基礎性的行政職權，無權主管古城中的征收工作，因此依然沒有從根本上解決古建筑征收中的管理混亂問題。因此，地方政府需要確立一個擁有綜合職權的古建筑征收主管機構，以維護古建筑權益、保證城市遺產保護的連貫性以及避免征收中各部門權力“打架”。除此之外，地方政府還可以將相關部門的高級官員確立為“城市遺產保護責任人”，將古建筑保護責任落實到個人，讓古建筑在征收中真正有人想管、有人能管。

（三）建立古建筑專有價值評估體系

目前我國法律對古建筑價值評估尚無具體程序性規定，只能依靠專家的經驗及主觀判斷來評估古建筑價值。因此，建立可操作性強的古建筑專有價值評估體系是必要的：首先，根據《威尼斯憲章》，歷史古跡應該具備“歷史、考古和美學價值”[4]，這一觀點也被我國文物保護法借鑒，文物保護法將文物價值分為歷史、藝術、科學三大價值，這三大價值應該成為古建筑價值評估的重要參考。其次，有學者認為，由于古建筑與環境密不可分，其對于環境的影響不容忽視，所以古建筑環境價值（包括自然環境價值和人文環境價值）也應當納入評估。另外，考慮到經濟發展的現代因素，對于古建筑本身的經濟價值以及其附屬的經濟價值也應該進行評估。只有各項標準過細，才能科學、準確地評估古建筑價值。如果評估參數過于復雜，難以量化，也可以補充性地采用意愿評估方式，即通過補償意愿和支付意愿來估算古建筑價值的最大值和最小值。

古建筑的保護與城市發展并非一對不可調和的矛盾，相反，保留也應該是城市發展的一部分。對古建筑而言，今日的保護，遠重于明日的重建。征收作為古建筑消失的重要因素，必須受到重視。放眼世界，許多國家已經建立了適合自身情況的古建筑保護手段，針對目前古建筑征收過程中的種種不規范，我們也應該加快步伐，結合我國的國情，建立中國特色的古建筑征收管理體系，改變古建筑在征收過程中“無依無靠”的現狀。于當下，這是平衡各方利益，維護社會穩定的手段;于未來，這是保護文化多樣性，尊重歷史遺產的使命。

參考文獻：

[1]王正剛.城市發展中的古建筑保護研究[J].文藝理論與批評，2014，（02）：134-138.

[2]梁驕陽.中英古建筑保護制度比較研究[J].沈陽工業大學學報（社會科學版），2014，（03）：4-11.

[3]劉露.論征收中對古建筑文物的保護——基于利益平衡理論[J].河北法學，2018，（08）：51-63.

[4]何鵬，陳昊.不可移動文物的價值評估與立法保護[J].江漢考古，2014，（06）：113-117.

（作者簡介：肖婉琳，學歷：在讀本科生，研究方向：法學。單位：湖南農業大學公共管理與法學學院法學系。）