中國縣域經濟發展：環境、障礙與對策

張志強 熊永蘭 張宸嘉

〔摘要〕 郡縣治，天下安。縣域經濟是國民經濟的基本組成單元、區域經濟的重要組成部分，是最廣大農村地區富民安民的“生存與發展”經濟。從全球視野和全國視角，在深入分析國內外宏觀環境的基礎上，指出當前中國縣域經濟發展存在著發展區位、基礎設施、經濟結構、人力與人才資源、資本、體制機制六個方面的明顯短板，并針對具體問題提出了相應的發展建議，以破除縣域經濟發展的傳統路徑依賴，促進縣域經濟高質量發展。

〔關鍵詞〕 縣域經濟;三農問題;城鄉融合;縣域治理

〔中圖分類號〕F127;F129.9 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2019）03-0017-08

縣域經濟，從本質上說主要是農業農村區域經濟。國家歷來對農業和農村經濟社會發展都高度重視，20世紀80年代曾連續5年發布以農業、農村和農民為主題的中央一號文件，為中國改革開放和國民經濟的高速發展奠定了重要制度基礎。自2002年黨的十六大報告首次提出發展和壯大縣域經濟以來，中央對縣域經濟發展的重視程度不斷加強，黨的十六屆三中全會更明確提出要“大力發展縣域經濟”，2007年中央一號文件和黨的十七大報告等也多次提出要“壯大縣域經濟”，黨的十七屆三中全會則進一步強調“擴大縣域發展自主權，增強縣域經濟活力和實力”。2004年至今，連續發布的16個中央一號文件，雖然主題都是關于農業和農村發展，但也可以說主要是指向縣域經濟發展。經過自2002年以來近20年時間，國家最高層面不斷強調發展縣域經濟的重要作用，以及連續出臺的中央一號文件不斷促進農業農村經濟發展，有力助推縣域經濟發展不斷取得新的重要成效，使其在國民經濟中的地位不斷提升。

但在經濟全球化背景下，國家之間、區域之間經濟發展競爭逐步加劇，特別是城市經濟跨越式發展過程中，大量襲奪農業農村經濟發展資源，導致縣域經濟發展面臨日益嚴峻的競爭環境和越來越多的各種挑戰。思路決定出路，沒有發展思路的創新，就不可能有縣域經濟發展的突破。振興縣域經濟，應充分和深刻認識縣域經濟發展的國內外宏觀環境，厘清縣域經濟發展的主要障礙與問題，破除縣域經濟發展的傳統路徑依賴，充實縣域經濟發展的內涵，才能提高縣域經濟發展的水平和質量，更好實現縣域經濟在國家總體經濟中的地位和作用，使縣域經濟發展在黨的十九大提出的“實施鄉村振興戰略”中更好地發揮關鍵作用。

一、深刻認識縣域經濟發展的顛覆性環境

1.科技創新大變革造成產業的大落差

隨著全球科技和產業蓬勃發展和加速變革，城市經濟與縣域經濟的產業技術和產業形態之間的鴻溝日益顯著，〔1〕〔2〕縣域的新產業新業態發展嚴重滯后。以農業為例，中國盡管是農業大國，但遠不是農業強國，且隨著國家決定開放包括農業在內的22個產業領域，依據《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》（中華人民共和國國家發展和改革委員會 中華人民共和國商務部 令 2018年第18號）整理而得。不難預見，國際上的先進農業技術和農業企業進入，對中國農業產業發展的影響可能是非常重大深遠的。另外，農業生物技術的發展，也可能徹底顛覆傳統農業的發展模式和優勢，將全面變成生物工程農業;農業生物技術的深度應用也將深刻影響農產品質量與安全，進而對人的健康產生重要影響。

2.經濟社會發展階段的大落差

目前，中國城市發展逐步進入工業化中期和后期階段，而農村仍停留在工業化前期和初期階段。與全球趨勢一致，中國城市化持續加速發展，并且從城市群向大都市圈發展，大城市已經發展到現代社會和后現代社會階段，城市經濟快速“巨人化”發展;而縣域經濟一直躑躅前行，缺乏要素支撐和發展亮點，特別是農村區域發展從傳統的強勢農業社會，轉變成為農村衰敗、農業凋敝、農村空心化的弱勢農業社會。縣域傳統經濟社會結構趨于解體，而新經濟社會結構沒有成形，傳統的相對均衡的“二元結構”已逐步發展為“農村一元凋敝”的畸形社會結構。

3.市場配置資源導致城鄉要素的大落差

黨的十三大報告提出“國家調節市場，市場引導企業”之后，中國社會主義市場經濟體制進一步完善，但以效率和利益為導向的市場經濟體系及其資源配置方式，導致大量優質資源，包括資金、勞動力等生產型經濟資源，基本是單向從農村向城市流動。加之城鄉之間醫療衛生、教育、文化等公共資源配置不均衡，導致農村地區各類發展資源的配置嚴重不足，發展欠賬太多，縣域經濟發展失去同城市可比擬的生產要素支撐，從人口到發展資源，縣域經濟都逐步失去了吸引力。

4.縣域（農村）發展政策的大落差

在工業化和城市化優先發展戰略的主導下，縣域經濟發展政策供給嚴重不足。20世紀80年代后，從“以人民公社為代表的傳統計劃經濟制度”到“以家庭聯產承包責任制為代表的社會主義市場經濟制度”，改革的著力點是打破大鍋飯，釋放億萬農民農業生產的積極性，有力推動了縣域經濟（農村經濟）的發展，特別是農村第一產業的穩定發展，實現了溫飽型社會。但20世紀90年代后，國家改革發展的重心逐步轉移到城市，近30年來城市經濟也取得大發展，導致廣大縣域的“經濟江湖地位”日益衰弱。盡管2004年至2019年的16個中央一號文件不斷強調農業農村發展，但在中央文件指導下具體化的發展政策以及伴隨的發展資源供給明顯不足，與城市經濟的跨越發展形成鮮明對照，縣域經濟（農村經濟）和社會的發展呈現出明顯的長時間衰退趨勢。究其原因，主要是因為經濟全球化、科技全球化、經濟城市化等大的發展趨勢下，經濟和社會發展的大趨勢和大環境使然。

二、清醒認識縣域經濟發展的障礙與問題

縣域經濟本質上也可以說是鄉村經濟，深入觀察中國縣域經濟的發展現狀，可以看出其發展存在以下六個方面的明顯短板。

1.發展區位短板

中國農業生產活動主要在縣域，農民主要生活在縣域，縣域的大部分土地屬于農村，離開了農村、農業和農民，也就不稱其為“縣”，所以“農村性”是中國縣域經濟的一個基本特征。〔3～5〕同時，縣域經濟，往往對區域自身經濟區位條件、自然資源稟賦等有較強的依賴性，但其本質上依然是農村區域經濟、農業區域經濟、農民為主的經濟，因而是“三農區域”為主的經濟，存在著明顯的“發展區位短板”。在中國，習慣上總是把“縣”與農業、農村和農民緊密聯系在一起，“縣”與“市”的區別也在于此。

2.基礎設施短板

縣域經濟由于地域廣泛性、人口分散性、投入產出低效益、設施使用率低等特點，導致各種基礎設施投資嚴重滯后或者缺失，因而存在明顯的“基礎設施短板”，進而導致其社會發展總體全面滯后。這也同過去國家實施城市優先的非均衡發展戰略息息相關，即對總量有限的公共基礎設施資源，城市特別是中心城市和大城市優先分得更多“蛋糕”，與大城市相比，縣域公共基礎設施特別是鄉村公共基礎設施供給欠賬較多。基礎設施建設的落后在一定程度上阻礙人才等要素集聚，而要素集聚程度不高又導致各種基礎設施投資成本更高、使用效率更低，更加降低了國家對縣域基礎設施的投資力度。

3.經濟結構短板

多數縣域經濟一般都是資源依賴型經濟，導致縣域產業層次較低，產業結構單一，產業鏈條短，自給自足的小農經濟仍然在縣域經濟中占重要地位。〔6〕特別是中國西部縣域較之全國、東部地區來說，大部分縣域產業主要集中在種植業和養殖業等傳統產業上，呈現出一產過重、二產脆弱、三產滯后的局面，多數縣域“農業腿長、工業腿短”的格局仍然沒有改變，〔7〕成長型產業、經濟體量大的支撐型產業培育困難。整體上講，大部分縣域經濟體量小，經濟彈性弱，經濟韌性低，經濟互補性差、回旋空間小，存在明顯的單調性“經濟結構短板”。更為嚴重的是，大城市化“兇猛”發展中（基本上都是“非緊湊型”城市化），城市大量圈占周邊的優質土地資源（特別是平原傳統優質農業區域），也使“農業發展的優質土地資源大量被置換為劣質土地”，弱化了縣域調整單一經濟結構的能力。

4.人力與人才資源短板

在經濟發展、產業結構遞進式演進的現實背景下，縣域農村大量勞動力資源流出，人力資源紅利消失，因而普遍存在“人力資源短板”。根據山東大學縣域發展研究院課題組的研究，全國約有80.17%的縣域存在人口流失現象。〔8〕隨著中國發展進入大城市群乃至都市圈時代，人口向大城市群和都市圈流動的趨勢很難改變，縣域人口流出趨勢亦很難改變。在人口大量外流的大趨勢下，具有一定知識和技術能力的人才大量外流，經濟社會發展的人才類型和人才總量嚴重不足，廣大縣域 “人才短板”制約明顯。另外，長期以來，人才的引進與培養難，一直是縣域創新發展遲緩的癥結所在，尤其是在中西部地區，創新人才難引進、引進人才難留住等問題更加突出。與此同時，由于絕大部分縣域也缺乏高端創新人才發揮才能的空間或載體，因此很難將引進的高端創新型人才留下來。〔9〕縣域面臨人才“留不住”“引不進”“留不下”留不住，主要是本地人才留不住;留不下，主要是指引進的外地人才難以留下。的“三重困境”嚴峻態勢。如果缺乏縣域經濟發展的各類相應人才，靠誰來振興鄉村可能是實施鄉村振興戰略面臨的最突出的現實問題。

5.資本短板

當前，中國仍然處于向農村抽取資金的發展階段，縣域儲蓄資源通過金融系統大量外流，不能有效用于當地生產建設。〔10〕另外，由于鄉村經濟的活躍度不高、縣域市場空間狹小、主力人口流失（主要是勞動力人口）、消費能力不斷下降，經濟活動趨于萎靡，經濟的“金融失血”嚴重等，縣域內部存在明顯的“資本”和“金融服務”短板。同時，即使通過勞務輸出等方式返回的收入，如果沒有合適的投資渠道和消費渠道，最后還是會從縣域再次流出。

6.體制機制短板

整體上講，相對城市，廣大縣域得到改革發展的政策、資金等紅利很少，鄉村治理能力和治理體系明顯落后，因而存在“體制機制短板”。中國當前的管理體制仍帶有明顯的重工輕農、重城市輕縣域的傾向，已不能滿足縣域經濟高質量發展的客觀要求。〔11〕另外，目前，與本質上指向城市經濟發展的各類政策相比，國家出臺的促進縣域經濟發展的政策屈指可數。通過統計2002年中央提出發展和壯大縣域經濟以來，發達省份和縣市有關縣域經濟發展的相關政策，我們發現明確提到“縣域經濟”的政策不多，政策數量少、政策含金量低、政策更新慢、政策創新少、配套政策不夠、政策落實不到位的狀況依然未明顯轉變。

三、加快中國縣域經濟發展的對策

1.補“體制機制”和“制度供給”短板

更好促進縣域經濟發展，體制機制改革是抓手，沒有體制機制的改革突破，沒有新的創新型政策供給，就很難有縣域經濟的突破性發展。應以促進鄉村振興和縣域繁榮為目標，以促進縣域治理能力和治理體系現代化為手段，以提高縣域經濟發展的組織化程度為著力點，深入探索新形勢下的“規模化、組織化、集約化”有效方式，轉變目前鄉村經濟發展的家庭化、作坊式、分散化等不適宜市場經濟競爭的傳統組織模式。

在中國，縣級行政區域是行政管理職能最全面、財政獨立、具有經濟發展自主權的最重要的基層行政機構。但長期以來，在區域經濟發展上，中國一個很突出的問題是，由于行政區劃相對較小，不利于區域經濟發展的長遠戰略規劃和區域間的協同發展，導致各行政區域內部、區域之間發展分割，往往導致惡性競爭、重復建設等。因此，應以促進縣域經濟跨越發展為導向，進行行政管理體制改革，包括縣域鄉鎮區劃的調整等，形成有利于經濟高效率、高組織化的行政區劃。改革的重點為：一是合理適當擴大縣級、地級行政區域范圍（合并一些縣、地），以起到很好的區域整體經濟發展規劃、區域間發展規劃協同的目的。二是積極推進“擴權強縣”改革，賦予縣級政府更多發展自主權，推動縣級政府向“服務型政府”轉變，使縣級政府合理地運用下放的治理權限，強化基層組織活力和發展地方經濟的責任擔當，特別是要著重解決好基層組織軟弱渙散的問題。三是在更高的層面上，協調組織、規劃和促進更大區域的協同化、一體化發展和經濟發展布局，實現更大區域發展的協同共贏。

2.補 “產業結構”和“經濟結構”短板

補“經濟結構”短板，科學規劃要先行，規劃也是發展的基本藍圖。“新零售、新制造、新金融、新技術、新資源”等新經濟、新業態、新模式不斷涌現，是縣域經濟發展的新機遇。應以新發展理念為指導，以當代科技革命、產業變革的大趨勢為觀察視角，深入洞察特定縣域經濟發展的優勢和潛力，踐行“優勢化發展、潛力化發展、協同化發展、差異化發展”理念，加快實現“一縣一策”“一縣一規劃”，擘畫好特定縣域經濟發展的藍圖。

振興鄉村、發展縣域經濟，不可能“齊步走”，應“分類分區，遞進式規劃”！應基于區域的區位特點因地制宜和分類分區，規劃先行，階段性、連續性、遞進式地建設成千上萬的“鄉村振興區”“產業復興區”，作為良好的示范，輻射和帶動更多的區域發展。

補“產業結構”短板，還應以特色農業產業化為抓手，一是系統總結推廣微觀實踐中的典型創新經驗，〔12〕不斷創新農村土地流轉制度。二是依托農業和生態環境資源特色，進一步探索特色農業、綠色產業等有效組織模式，尤其是借助“互聯網+”的東風，不斷創新農業產業化組織模式。三是健全農業社會化服務體系，促進公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務協調發展，增強農業生產社會化服務的有效供給能力。

最后，還應積極促進縣域農村產業和經濟結構的升級換代，一二三產業融合發展，也是發展的大方向。2017年，國家發展改革委會同工業和信息化部、財政部、國土資源部、農業部、商務部、國家旅游局在深入實施“百縣千鄉萬村”試點示范工程的基礎上，聯合印發了《國家農村產業融合發展示范園創建工作方案》（發改農經〔2017〕1451號）推動農村一二三產業融合發展。這方面，福建省建寧縣就積極探索形成“農業+農產品深加工”“農業+電子商務”“農業+鄉村旅游”等模式，對帶動農業農村和農民發展形成了良好的示范效應。〔13〕

3.補“人才發展”和“科技創新”短板

實施創新驅動發展戰略，基礎在縣域，活力在縣域，難點也在縣域。〔14〕縣域經濟發展，根本出路還在于人才和科技，特別是適合縣域經濟發展的實用新型人才，只有大力培養實用人才，大力應用新技術，才能創造新產業、發展新經濟。一方面，應高度重視縣域經濟發展的人才隊伍建設，著力解決好“誰振興鄉村”的問題。沒有產業技術人才，就不會有相應產業的發展。因此，積極引進產業發展急需人才和經濟主體，提高農民科學素養、培育新興產業工人，是縣域經濟發展和振興鄉村的關鍵。另一方面，也只有通過人才帶動技術引進和應用，提高產業發展、經濟結構發展的科技含量，加快產業轉型升級，縣域經濟發展才有出路和希望。

解決“誰振興鄉村”的問題，不能光靠喊口號，更需要有實實在在的長期政策措施！在農業人才培養上，可以借鑒法國的經驗。法國作為世界農業大國和強國，在農業人才培養上，形成了鮮明的特點：一是想當農民需“持證上崗”（獲得農業專業證書）;二是農業學校和農業培訓機構眾多，法國農業部網站資料顯示，僅2017學年法國全國就有806個農業教育機構、371個學徒培訓點和495個成人教育培訓點;〔15〕〔16〕三是“農學生”補貼高、生源廣、數量多。以上因素決定農業教育在法國很受歡迎，也是法國農業取得成功的重要經驗。

4.補“資本”短板和“金融服務”短板

縣域經濟的主體是民營經濟，發展縣域經濟必須著力培育壯大民營經濟主體，尤其是在資本支持、金融融資服務等方面營造良好的創業氛圍和營商環境。因此，補“資本”短板和“金融服務”短板，關鍵是強化政府針對性的金融融資服務，一方面，農業是弱勢產業、低利潤產業，須充分發揮政府的職能，“法律開道，財稅隨行”，確立農業發展的國家法律地位，加大對農業農村發展的直接資本支持和補貼，堅定地加大對農業農村發展的政策性經費補貼。特別是在農業對外開放、國際資本進入農業領域加劇對中國農業發展的不利競爭的新形勢下，更加需要政府“出手”加大對農業發展的資本補貼。這方面，就可以充分借鑒歐盟制定的“共同農業政策”以穩定對農業發展補貼的制度。另一方面，應加快建設各類農業發展基金和融資擔保服務體系，提高縣域經濟發展的融資服務水平和便捷程度。比如：政府應鼓勵金融機構大力支持農業農村發展，適當放寬準入條件，降低擔保收費標準，免除反擔保規定，充分發揮政府融資平臺作用，搭建政、銀、企、保多方合作平臺。

5.補“基礎設施”和“區位發展”短板

新時代城鄉融合發展，關鍵是要實現城鄉要素的公平交易與雙向流動，以城市發展反哺縣域、輻射和帶動鄉村振興，而這一切，都離不開基礎設施的支持。補“基礎設施”短板、“區位發展”短板就要打破“城鄉二元發展”和“城鄉畸形發展”格局，實現“城鄉融合”發展。應分區分類、在發展規劃的基礎上，遞進式、階段式、連續式建設和發展各類基礎設施，加快推進城市公共基礎設施向鄉村延伸銜接，加快完善鄉村公共基礎設施建設的財政傾斜機制，促進城鄉基礎設施互聯互通，提升基礎設施對縣域經濟發展、社會進步的支撐作用。

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（責任編輯 肖華堂）