論減稅降費背景下的地方財政可持續發展

●于樹一 楊遠旭

一、引言

為應對2008年席卷全球的國際金融危機，我國各級財政作出了巨大的貢獻，通過實行積極財政政策，減收增支，平穩渡過難關。進入后危機時代以來，世界經濟格局深刻調整，中國經濟在這樣一個“百年未有之大變局”中，迎來了前所未有的機遇，同時，也要面對經濟新常態下的種種挑戰。無論是把握機遇，還是應對挑戰，積極財政政策都是不可或缺的抓手，其中最重要的一項舉措就是在各級財政的共同努力下，實施大規模的財政減收政策。10年間，從減稅到減稅降費并舉，從結構性減稅到大規模減稅降費，財政減收的范圍不斷擴大，力度不斷加強。

數據顯示，2018年我國為企業和個人減稅降費約1.3萬億元，2019年預計全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元①，上半年累計新增減稅降費規模已達11709億元②。僅從稅務部門監測的10萬戶重點稅源企業來看，2019年上半年，重點稅源企業的單位營業收入稅負同比下降0.6個百分點，比一季度降低0.4個百分點；而實現利潤同比增長1.5%，增速比一季度回升5.5個百分點；同時研發投入同比增長20.6%，在比去年同期提高4.5個百分點的基礎上，上半年比一季度又提高了2個百分點；高端制造業和裝備制造業新增固定資產投資同比增長9.9%和9.6%，分別比一季度提高3.5和2.7個百分點③。這些數據強有力地佐證了減稅降費政策對于經濟運行和供給側結構性改革的積極效應正在迅速顯現。

任何一個政策的影響都是兩方面的，減稅降費政策也是如此。一方面，“減稅降費”對減輕企業和個人稅費負擔，增加企業利潤和個人可支配收入，同時營造良好營商環境和市場預期，鼓勵企業增加投資與重視研發，拉動社會消費增長，增強經濟社會發展后勁，助力供給側結構性改革發揮了重大戰略作用。另一方面，如此范圍廣泛、規模巨大、曠日持久的減稅降費與經濟性減收、財政支出剛性、政府債務控制等因素相疊加，給各級財政造成了不小的壓力，尤其是地方財政受到了財政可持續性的考驗。地方財政如何同時完成減稅降費下的穩增長和財政可持續發展兩大任務，是當前需要深刻思考并回答的問題。

二、減稅降費背景下地方財政收支的總體情況

2019年上半年，全國稅務部門組織的稅收收入 （已扣除出口退稅）完成82754億元，增長1.4%，比去年同期增幅回落13.9個百分點④。從全國28個省市近期公布的財政收支情況（如圖1和表1所示）來看，2019年上半年各地一般公共預算收入較去年同期相比出現較大回落，北京等7省市地方一般公共預算收入同比出現負增長。出現這一情況有三重原因，一是經濟下行壓力加大，二是中美經貿摩擦升級，三是減稅降費政策使然。前兩重原因對地方財政收入的影響是間接的，而減稅降費政策對地方財政收入的影響則是直接的。數據顯示，今年上半年北京市一般公共預算收入同比下降2.5個百分點，其中減稅降費政策影響地方級一般公共預算收入增幅13.8個百分點⑤；山東省一般公共預算收入同比增長1.9個百分點，減稅降費政策影響財政收入增幅8.3個百分點⑥。

圖1 2019年上半年地方一般公共預算收入與支出規模對比

表1 2019年上半年地方一般公共預算收入與支出同比變化情況

反觀一般公共預算支出，則顯現出較為強勁的增長態勢，多數省份為兩位數以上的增幅。這主要是因為，近年來各地重點民生支出、社會公共事業發展的資金需求不斷增長，財政對醫療、教育、環保、就業等方面的支持力度不斷加大，加之征地成本高、債務還本付息等因素，財政剛性支出需求不斷加大。盡管各地都在大力壓減一般性支出以及“三公”經費，但壓縮空間有限且難度較大。與此同時，許多地方在無其他財源補充的前提下，直接取消、停征了一批行政事業性收費，財政收支矛盾更為凸顯。

減收壓力與增支壓力疊加在一起，使得“營改增”后主體稅種弱化而受到影響的地方財政更加被動。短期內地方財政的統籌平衡能力受到極大考驗，一旦處理不當便會影響到地方財政的可持續發展，進而影響到經濟社會發展。但從長遠來看，減稅降費能夠推動經濟運行保持在合理區間內，進而可以有效地培植稅源，逐步恢復稅收增長速度。當然，從某一具體地方來看，實現減稅降費對財政收入的長期效應是有條件的，包括本地增值稅抵扣鏈條是否順暢、企業議價能力高低、企業對所獲減稅降費紅利如何使用等等。也就是說，實現減稅降費對財政收入的長期效應對有些地方來說較為困難，加之政策落地的過程和商品價格的反應都存在一定時滯，見效周期可能較長，在此期間，需要采取措施，保障地方財政的可持續運行。

三、減稅降費對地方財政可持續發展的結構性影響

（一）減稅降費對地方財政收入結構優化產生一定影響

在大規模減稅降費政策的背景下，地方政府為滿足支出快速增長的需要，須維持財政收入一定程度的增長，可選途徑有四：一是加強征管，二是盤活財政存量資金，三是盤活政府存量資產，四是增加地方國有企業利潤上繳。由于加強征管與減稅降費降低企業稅費負擔的初衷相悖，盤活存量資金經過幾輪之后空間有限，國有資本經營收入數額較小、難成規模，不可能成為彌補收支缺口的有效選擇，由此可見，地方政府只能從盤活存量資產和賣地中尋找出路。

財政部數據顯示，2019年1-7月累計，全國一般公共預算收入125623億元，較去年同期累計增速下降6.9個百分點，其中稅收收入108046億元，同比增長0.3%，較去年同期下降13.7個百分點；非稅收入17577億元，同比增長24.8%，較去年同期提高38.2個百分點。全國政府性基金預算收入38691億元。分中央和地方看，中央政府性基金預算收入2277億元，地方政府性基金預算本級收入36414億元⑦。可見，在減稅降費政策的影響下，一般公共預算收入與政府性基金預算收入的增長結構，以及一般公共預算收入內部的稅收收入與非稅收入的增長結構均發生了較大變化，不少地方通過變賣資產和土地出讓來維持財政收入的增長，而這樣的增長受制于資產和土地的有限性，具有不可持續性。

（二）減稅降費使得地方財政支出結構進一步固化

一方面體現為“財政八項支出”的“強制性”增長⑧，要求其增幅快于一般公共預算支出增幅。另一方面體現為一般公共服務支出的剛性增長和債務付息支出的當期償還。因“財政八項支出”均為民生支出，上述要求使得民生支出占一般公共預算的比重不斷增加。此外，2018年各地一般公共服務支出基本都在8%-10%，仍占有較高比重。隨著地方政府債務管理體制不斷完善，債務付息支出也成為地方財政預算中相對固定的支出。

（三）減稅降費對地方財政的影響存在地區差異

減稅降費政策雖然是全國統一的，但是由于各地經濟發展水平、經濟結構以及財政管理理念等各有不同，便形成了不同的政策效果，自然對地方財政的影響存在著地區差異。

一是財政管理理念不同導致的差異。一些地方能夠理解減稅降費政策的重大戰略意義，能夠以平常心面對減稅降費帶來的減收效應，同時通過控制非稅收入等配合減稅降費落到實處，進一步助力供給側結構性改革。于這些地方而言，財政收入受影響較大，但企業和居民得到的政策紅利也多。而在另一些地方，財政受政績觀的指揮棒驅使，無法正確面對財政減收效應，想盡一切辦法維持財政收入增長，反而增加企業負擔，對沖掉了減稅降費的政策紅利。于這些地方而言，財政收入受影響較小，同時企業和居民得到的政策紅利也少。

二是地區產業結構不同導致的差異。在我國以間接稅為主體的稅制結構決定了本輪減稅的重點為間接稅，各地減稅效果受制于其產業結構。一般來說，上游行業議價能力更強，可保留較高的間接稅降稅紅利；而下游行業接近增值稅抵扣鏈條的終端，議價能力不強，能否享受到降稅紅利還取決于能否把產品賣出，從而將稅收轉嫁給消費者。再分行業來看，本次增值稅稅率調整，制造業行業稅率直接下降3個百分點，對制造業的減稅效應是非常明顯的；交通運輸業、建筑業等稅率下降1個百分點，受益也較明顯；但由于6%檔位不做調整，對金融和服務類行業的直接影響不大。因此，上游行業和制造業行業比例大的地區受減稅降費政策影響較大，減收效應明顯，其企業和居民得到的政策紅利較多；而中下游企業和金融服務業比例大的地區受政策影響較小，減收效應對地區財力影響不大，其企業和居民得到的政策紅利較少。

三是財力結構不同導致的差異。自身財源稅源較為充裕的東部地區，減稅降費政策造成的財政減收可由地方財政自身負擔。而制造業集聚的中部地區，減收效應明顯，但中央的轉移支付及時且有效地抵減了減稅效應的影響。本身就非常依賴中央轉移支付的西部地區，在減稅降費中仍然依賴轉移支付，對政策性減收的承受力相對較強。因此，在減稅降費和中央轉移支付的共同作用下，各地財力差距在一定程度上被縮小。

四、減稅降費對各級稅務機關工作能力的挑戰

面對減稅降費的硬任務，稅務部門必然要做好減免稅、退稅和統計核算工作，做到應減盡減；而面對財政的增收壓力，各級稅務部門又不得不加大稅收的征繳力度，努力做到應征盡征。如何將減稅降費與培育稅源，將優化營商環境與強化稅收征管有機結合起來，是財政可持續發展的應有之義，同時也是對各級稅務機關和稅務人員的工作能力的極大考驗。

近年來，為切實減輕企業和個人負擔，財政部、稅務總局以及地方政府部門出臺了大量以減稅降費為內容的政策文件，涉及增值稅、企業所得稅、個人所得稅、社會保險費和非稅收入等諸多稅費項目，并且相當數量的政策文件限定了特殊適用對象、側重短期稅收優惠。面對頻繁調整且內容復雜的政策文件，企業財務人員難以全面掌握。因此如何使數以萬計的市場主體清晰準確地了解并切實享受到政策紅利，讓其實實在在地體驗“獲得感”，以激發市場活力，促進經濟增長從而逐步培養稅源，這對各級稅務機關的服務能力、宣傳能力、信息化征管能力提出了更高的要求。

在實際工作中，還存在著“形式性減稅降費”——企業辦理退稅成本高于退稅金額本身的情況，降低了納稅人的“獲得感”。因此，基層稅務機關須靈活處理小額退稅情況，著力降低制度性交易成本，減輕企業負擔。

五、減稅降費背景下實現地方財政可持續發展的對策

（一）促進經濟發展是實現地方財政可持續的根本之道

經濟發展是財政之源。緩解地方財政收支矛盾，實現財政可持續最根本的辦法就是促進經濟發展。促進經濟發展，一是要繼續優化營商環境，減少地方政府對企業的各種隱性干預，在“招商引資”過程中立足于地方優勢，更加關注產業集聚效應和本地基本公共服務質量的提升，讓企業真正能夠安心舒適地投資和經營；二是要大力緩解中小微企業面臨的融資難題，實現財政金融雙向發力；三是要努力促進產學研相結合，充分發揮企業的資源優勢和高校及科研機構的知識和人力資本優勢，推動企業轉型升級和創新發展；四是要進一步提高“減稅降費”精準度，引導各微觀主體把享受到的減稅優惠投入到再生產及產品研發中，以增強企業發展后勁。

（二）優化地方財政支出結構為減稅降費拓展空間

目前地方財政的收支矛盾突出，仍需過“緊日子”，大力壓減“三公”經費。雖然我國政府近幾年嚴格控制公務員編制數量，但在實踐中，出于各方面需要，地方政府仍存在不少編外人員。盡管通過勞務派遣、打包入項目等方式為編外人員發放工資，不納入相應工資科目，但實際上仍是由地方財政負擔。對此，可通過減少財政供養人員規模，降低行政運行成本，為減稅降費留足空間。

明確“三保”口徑，優化支出方向。在目前的“三保”支出中，只有“保工資”口徑是清晰的，而對于“保基本民生”和“保運轉”的口徑不太清晰。即使“保工資”有著國家最低標準，但在地方層面上，以前年度已經提高的工資標準難以降下來，實際“保工資”壓力還是很大的。而“保基本民生”和“保運轉”都是非常寬泛的概念，究竟涵蓋哪些支出也難以確定。因此，應該明確“三保”支出的具體口徑，以方便合理安排支出結構和支出順序。

此外，要取消“財政八項支出”的硬性增長要求。目前“減稅降費”背景下，財政收入增速低于GDP增速，八項支出的增長任務超出了財政可承受能力，且各地發展水平、實際支出需求各異，強制地安排支出存在較大不合理性。因此，應當及時取消對此的考核要求，讓地方可以較為自主地安排支出，以更好地貼合地方實際需求，實現財政可持續發展。

（三）加強地方中期財政規劃管理，規范地方年度預算編制

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政如同血液般給各項國家事業輸送氧氣與養料。因此，地方財政預算須與其經濟社會規劃相聯系，須與其預算單位的年度任務銜接。這就要求：

一是加強地方中期財政規劃管理。目前，我國地方財政預算編制過程中普遍忽視與當地經濟社會發展規劃的銜接，導致預算編制經常處于被動狀態，缺少前瞻性。因此，必須加強地方中期財政規劃管理，將其財政預算目標任務與其經濟社會發展規劃目標任務緊密結合起來，拓展地方財政的預算安排視野，實行逐年滾動管理。同時加強其項目庫建設以及年度預算編制與中期財政規劃的銜接，未納入項目庫的項目不得安排支出，未納入中期規劃的增支政策不得列入規劃期內的年度預算。

二是規范地方年度預算編制。一方面要使地方年度預算的編制與預算單位規劃和任務相銜接。年度預算由各預算單位根據下一年度的工作任務、目標計劃以及當地實際財力情況編制。另一方面，應嚴格執行《預算法》，對任何違反《預算法》的行為予以法律制裁，要注意硬化地方財政預算約束，避免出現年度預算執行過程中追加預算的情況。

（四）加強地方財稅信息化建設，注意培養地方財稅人才

我國稅收征管與退稅辦理在相當程度上還是靠人海戰術，不僅稅收征管成本較高，且存在較大稅收流失風險。例如，“互聯網+”企業的興起使得“以票控稅”的稅收征管方式面臨挑戰，消費者在網購平臺消費時，由于索要發票意識不強，導致大量的稅收流失。再如，很多消費性服務企業，通過給予消費者一定優惠勸說其放棄開具發票，而“以票控稅”稅收征管方式下稅務機關并不能監測到，同樣造成稅收流失。同時，由于信息不對稱的存在，對部分企業仍采用核定征收或定額征收的方式，也增加了稅收流失的風險。

因此，財稅部門應加強與金融部門以及各支付平臺的合作，充分利用大數據、人工智能等了解掌握企業和個人的業務交易情況，加大稅收監控力度，做到應收盡收，從而可為減稅降費騰挪空間。還要注意發掘培養既懂業務又懂技術的復合型人才，推動先進征管系統的開發與應用，努力實現稅收征管的現代化。此外，要打通部門間和地區間的“信息孤島”，實現信息共建共享，以更好推動“簡政放權”改革，減少審批事項，優化營商環境。

（五）推動中央與地方財政關系調整

地方財政收支矛盾并不完全是減稅降費政策帶來的，財政收支矛盾一直存在，只不過是大規模的減稅降費政策加劇了這種矛盾而已。而地方財政收支矛盾的原因之一便是中央與地方財政關系的不合理性與不穩定性。目前，在我國現行財政體制格局下，地方政府享有較少財力卻承擔著重要的支出責任，央地財政關系的不穩定導致事權不斷被下放，加劇了地方財政的負擔。

為有效化解地方財政收支矛盾，實現地方財政可持續發展，就短期而言，在財權和事權既定劃分格局下，主要是做好轉移支付的文章。根據各地收支缺口大小、政策性減收程度、支出需要以及地區功能定位等因素，合理地對地方財力給予補償。就長期而言，一方面要深化中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，理順各級政府的財政事權和支出責任，做到權責對等；另一方面在各級政府的財政事權和支出責任合理劃分的基礎上，通過完善地方稅體系等改革進行財政收入合理劃分，最終做到“財權與事權相匹配”。最后，將上述中央與地方財政關系調整上升至法律層面，以增強央地財政關系的穩定性。■

注釋：

①引自2019年《政府工作報告》，http://www.gov.cn/zhuanti/2019qglh/2019lhzfgzbg/index.htm。

②數據引自國家稅務總局網站http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810744/n4016641/n4016676/c4543960/content.html。

③數據引自國家稅務總局網站http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c4539744/content.html。

④同上。

⑤2019年7月25日，在北京市第十五屆人民代表大會常務委員會第十四次會議上，北京市財政局局長所作的《關于北京市2019年上半年預算執行情況的報告》。

⑥引自中國山東網，http://news.sdchina.com/show/4435239.html。

⑦數據來自財政部網站http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201908/t20190816_3365669.html。

⑧“財政八項支出”是指納入GDP核算的一般公共服務、公共安全、教育、科學技術、社會保障和就業、醫療衛生計劃生育、節能環保、城鄉社區等八項支出。