審計機關與其他監督機關的協調配合機制研究

賀鵬皓（博士），張念明（副研究員）

作為國家審計職能的載體，審計機關是依憲法設立，代表國家行使專門審計監督職權的國家機關。從“決策—執行—監督反饋”的權力架構系統來看，審計機關屬于監督反饋系統，與黨的機關（行使黨內監督）、監察機關（行使監察監督）、人大機關（行使人大監督）、政協機關（行使民主監督）、司法機關（行使司法監督）等其他監督機關一樣，在維護國家安全和人民利益、推動深化改革和科學發展、推進民主法制建設等方面發揮著重要作用。在實踐中，審計機關遇到超出自身職能范圍或涉及多方面情況而無法單獨完成的監督任務時，必須加強與其他監督機關的協調配合，增強整體監督合力。

一、審計機關與其他監督機關協調配合的內涵與制度邏輯

協調配合是多個主體間為解決所面臨共同問題而采取的一種有效方式和手段。在黨和國家的監督體系中，審計機關與其他監督機關間的協調配合機制是在合理界定不同監督機關職能范圍的基礎上，為實現同一監督目標，發揮不同監督主體功能，通過一定制度安排形成的相互聯系、相互作用的模式與運作方式。具體而言，是由以下中國特色社會主義監督體制的特點所決定的：

1.我國監督體系的一體性和監督要素的多元性。我國的政體決定了監督體系是黨和國家保持一體的監督體制，黨的監督體系與國家監督體系是同一個監督體系內的不同部分，二者相互影響且內在統一[1]。監督體系又由不同的監督要素構成。黨的十八大通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，首次明確了構成權力運行、制約和監督體系的八大監督：黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督和輿論監督，黨的十九大提出的“黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”則由黨內監督、國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督六大監督構成。從系統論的觀點來看，各監督要素間并非孤立存在，在監督體系中都處于特定位置，起著特定作用，彼此相互關聯構成一個不可分割的整體，而這種相互關聯的關系中既有分權制約，也有協調配合。

2.監督主體特征的差異性與監督目標的趨同性。不同監督主體的不同特點，表現在監督對象與范圍、監督權限與處理方式、監督階段、監督依據等方面的差異性（見表1）。一是監督對象與范圍不同。如黨的機關的監督對象是所有黨員，監察機關的監督對象是所有公職人員，審計機關對所有公共資金、公共資產、公共資源以及行使公權力的領導干部進行監督。二是監督權限與處理方式不同。如審計機關依法享有要求報送資料權、檢查權、查詢存款權、制止權、調查取證權、采取取證措施權等若干項權限，監察機關依法享有訊問、詢問、留置、搜查、調取等權限。三是監督階段不同。如司法監督是在監督對象違法之后進行的事后監督，司法機關不能預先干預。而審計監督包含了事前和事中監督，審計機關對部分項目的事前審計可以起到防范風險、減少失誤的作用。四是監督的法律依據不同。如審計機關依據審計法、審計法實施條例進行審計，而監察機關主要依據監察法來進行監督。盡管各個監督主體之間存在著多方面的差異，但其監督目標趨于一致，都是為了維護各項制度的合法合規，都要防范與化解重大風險，并追求公平、正義與效益等。各監督主體只有多措并舉、多管齊下，才能實現監督目標。

3.審計監督的綜合性及其與其他監督的交叉性。國家審計職能的發揮應以公共受托經濟責任履行和公共經濟權力運行所覆蓋的范圍為邊界。公共受托經濟責任履行到哪里、公共經濟權力運行到哪里，國家審計功能作用的發揮就應跟進到哪里。一方面，我國現行的審計監督是綜合性的經濟監督，要求在檢查被審計單位財政財務收支及相關經濟活動真實、合法、效益的基礎上，揭示體制機制方面的問題，并提出建議，在宏觀調控中發揮著其他監督不可替代的作用。另一方面，審計機關與其他監督機關存在監督對象相同或監督內容交叉的情況。如黨員干部在經濟活動中存在違紀違規現象時，監督內容既涉及審計機關監督又涉及黨的機關監督。如果該黨員干部又是公職人員，其行為不僅涉嫌觸犯國家法律法規，而且會涉及監察機關監督與司法機關監督，需要黨的機關、審計機關、監察機關、司法機關共同協調配合。

表1 不同監督主體特征的差異性

二、審計機關與其他監督機關協調配合的主要模式與法律依據

1.互相要求協助配合或提前介入配合。在履行監督職能的過程中，依照相關法律法規，可以是以審計機關為主，由其他監督機關來協助配合。如：審計法第三十三條、第三十七條、第三十八條規定了公安、監察、財政、稅務、海關、物價、工商行政管理等有關單位、個人和被審計單位應當支持、協助審計機關工作，提供必要的工作條件；審計法實施條例第三十條規定了有關金融機構應當協助審計機關查詢被審計單位在金融機構的賬戶；《中共中央紀委、監察部、審計署關于紀檢監察機關和審計機關在查處案件中加強協作配合的通知》第六條規定了審計機關可以商請紀檢監察機關協助。也可以是其他監督機關要求審計機關來協助配合。如：《最高人民檢察院、審計署關于建立案件移送和加強工作協作配合制度的通知》第四條，《審計署、公安部關于進一步加強協作配合的通知》第二條，《中共中央紀委、監察部、審計署關于紀檢監察機關和審計機關在查處案件中加強協作配合的通知》第五條，《中國共產黨巡視工作條例》第三十四條，《財政部門監督辦法》第二十四條都規定了可以商請審計機關協助，審計機關應當予以配合。

此外，為了維護經濟社會安全，防止違法犯罪分子逃避責任或帶來更嚴重的損失，必要時可以提前介入配合。如《最高人民檢察院、審計署關于建立案件移送和加強工作協作配合制度的通知》第五條規定：“審計機關在審計過程中，認為有貪污賄賂、瀆職和其他違法犯罪事實需要追究刑事責任的時候，可以要求檢察機關提前介入，檢察機關應當及時派員配合審查，熟悉案情，確定案件性質，為立案作好準備。”

2.移送處理制度。移送處理是指某些違紀違規的案件或事項經某個監督機關受理后，發現由于職能權限不在其管轄范圍或處理處罰范圍內，為保證對該案件的監督實效，依照相關法律規定，將該案件移送給具有法定職能及管轄權限的其他監督機關進行處理。審計機關與其他監督機關對于不屬于其職權范圍的事項，相互之間都能依法對案件進行移送。如《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第十二條，《中共中央紀委、監察部、審計署關于紀檢監察機關和審計機關在查處案件中加強協作配合的通知》第三條、第四條都規定了審計機關與紀檢監察機關可以互相移送相關問題線索。《最高人民檢察院、審計署關于建立案件移送和加強工作協作配合制度的通知》第二條、第六條，《審計署、公安部關于進一步加強協作配合的通知》第一條也規定了審計機關與檢察機關、公安機關之間可以相互移送案件。《財政違法行為處罰處分條例》第三十條明確表示財政、審計、監察及有關機關之間應當加強配合，對不屬于其職權范圍的事項，應當依法移送。

需要說明的是，根據2018 年《深化黨和國家機構改革方案》的相關規定，將監察部、國家預防腐敗局的職責，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等反腐敗相關職責整合，組建了國家監察委員會。因此，審計機關原來與檢察院進行移送處理的相關程序會有所調整。

3.互相告知監督過程與監督結果。監督工作的權威性與審慎性需要各監督部門在發現問題后，依法根據不同監督機關的職能范圍進行處理，對于相關建議、立案與否以及處理結果需要做到程序與過程的公開、透明。如：《中共中央紀委、監察部、審計署關于紀檢監察機關和審計機關在查處案件中加強協作配合的通知》第七條、第八條，《審計署、公安部關于進一步加強協作配合的通知》第一條，《最高人民檢察院、審計署關于建立案件移送和加強工作協作配合制度的通知》第三條、第六條都規定了審計機關與紀檢監察機關、檢察機關、公安機關之間應當依法及時查處，并將結果書面告知對方。

此外，案件移送機關如果對處理有異議而申請復議，受理機關有義務進行相關解釋說明，并對處理進度有嚴格的時間限定。《審計署、公安部關于進一步加強協作配合的通知》第一條規定：“經審查，對于屬于其他公安機關管轄范圍的犯罪案件，應當在24小時內，轉送有關公安機關，并告知移送犯罪案件線索的審計機關。”《最高人民檢察院、審計署關于建立案件移送和加強工作協作配合制度的通知》第三條規定：“審計機關對檢察機關不立案的決定有異議的，可以在收到不立案通知書的10日內向檢察機關申請復議，檢察機關應當在收到復議申請的30日內作出復議決定，并將復議通知書送達申請復議的審計機關。”

4.領導小組與聯席會議制度。在監督工作領域，領導小組通常是針對某一特定監督對象或監督內容而成立，由若干分工明確、定位不一的監督部門組成，負責對監督對象或監督內容的策劃、管理與實施。同時，為了使各監督成員單位間更好地交流溝通、協調解決監督工作中的問題，也可以通過聯席會議的方式將各個監督機關召集起來。如2019年修訂的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》第十條規定，聯席會議由紀檢、組織、審計、監察、人力資源社會保障和國有資產監督管理等部門組成，聯席會議下設辦公室，與同級審計機關內設的經濟責任審計機構合署辦公。召集人由審計委員會辦公室主任擔任，辦公室主任由同級審計機關的副職領導或者相當職務層次領導擔任。聯席會議在同級審計委員會的領導下開展工作。在經濟責任審計實踐中，各部門緊緊圍繞領導干部權力運行，形成了“審前共商、審中協作、審后運用”的運行機制，對當地政治經濟社會發展有著重要的影響。

5.審計整改問詢制度。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第三十四條規定，各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或人民檢察院應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問。依據這一規定，2015 年12月26日全國人大常委會第十八次會議結合審議《國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》進行專題問詢。審計署、國家發展改革委、財政部、民政部、國家衛生計生委、國家體育總局、中科院等七部門相關負責人參加了這次專題問詢，回答了相關提問。通過開展專題問詢，審計機關與相關被審計單位一起就審計職責履行和審計發現的被審計單位存在的問題進行說明，審計監督與人大監督協調配合，推動了審計所查出問題的整改，增強了審計監督的實效性。此外，審計整改工作還被列入了國務院辦公廳督辦工作。由此可見，審計整改問詢制度為杜絕“屢審屢犯”、促進標本兼治提供了強有力的保障。

6.人大代表建議和政協委員提案答復制度。審計監督與人大監督、民主監督之間有著密切聯系。其中，人大代表建議和政協委員提案都是履行法定職責與參政議政的重要方式。人大代表建議是人大代表向人大機關提出的對相關單位工作的評價、建設性意見或批評。政協委員提案也是政協委員向政協機關提出的，經政協批準交付相關單位辦理的書面意見和建議。2013 ～2017年間，審計署共辦理人大代表建議和政協委員提案170 件（其中人大代表建議82 件，政協委員提案88 件），內容涉及公共政策執行、扶貧攻堅、綠色發展等多個方面。審計機關通過走訪人大代表、政協委員，調查研究并充分聽取意見，嚴格按照黨和國家的有關方針、政策辦理，做到件件有著落、事事有回復。

7.特約審計員制度。特約審計員制度是落實中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的一項具體安排，聘請特約審計員既是新形勢下各民主黨派與中國共產黨合作、參政議政的一項具體措施，也是加強對政府及有關部門依法執政、依法行政，進行民主監督的一種新的形式。

為了貫徹落實中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，1989 年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》提出：“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監察員、檢察員、審計員和教育督導員等。政府監察、審計、工商等部門組織的重大案件的調查，以及稅收等檢查，可吸收民主黨派成員、無黨派人士參加。”1991 年，中央統戰部與審計署聯合下發的《關于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》規定，審計機關按照統戰部門推薦、審計機關考察的要求，公開聘請具有中高級技術職稱并在經濟、法律、教育等領域經驗豐富的民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員。2006年中央統戰部與審計署等七部門聯合下發的《關于加強特約人員工作的實施意見》，對包括特約審計員在內的特約人員的工作做出了統一規范。《審計署特約審計員組織管理規定》明確了特約審計員的資格條件、職責和權限、聘任與解聘、工作聯系、會議活動和對特約審計員的紀律要求，并明確規定，特約審計員參與有關審計工作時，具有與審計機關工作人員同等的權利和義務。特約審計員在聘任期間，通過參與有關審計工作，對審計工作方針、政策提出意見和建議，積極發揮了監督、咨詢、聯絡作用。聘任特約審計員既有利于社會各界認識和了解審計，也有利于審計機關不斷改進審計工作。

三、審計機關與其他監督機關協調配合的重點領域與工作成效

1.審計機關與紀檢監察機關、司法機關在反腐倡廉中的協調配合。近年來，審計機關及時發現和揭露腐敗信息并移送相關線索，不斷加大與司法機關、紀檢監察機關、其他機關的協調配合力度，取得了顯著成效。2007 ～ 2016 年，審計機關向司法機關、紀檢監察機關、其他機關共移送處理案件50772件，涉及人員68871 人，涉及金額13621.98 億元。審計機關、紀檢監察機關、司法機關都是黨和國家監督體系的重要組成部分，具有天然的耦合性。

（1）履行各自法定職責。審計機關作為經濟領域的專業監督，負責對違反國家規定的財政、財務收支行為的審計處理、處罰；紀檢監察機關對違法違紀事項進行全面監管，負責對黨紀政紀責任的追究；司法機關對所有法律主體違反相應法律的事項進行專門監督，在涉及貪污賄賂、瀆職和其他違法犯罪行為中負有相應的履職責任。

（2）發揮聯動性預防功能。習近平總書記指出，審計就像“體檢”，不僅是為了“查病”，更是為了“治已病、防未病”。通過充分發揮審計工作的獨立性和專業化優勢，審計機關可以將監督功能從單純的“體檢”向“防治”轉變。審計機關若發現一些帶有苗頭性、傾向性的問題，并及時與紀檢監察機關進行溝通交流，那么無形中紀檢監察機關的工作關口就會前移。而紀檢監察機關盡早進行談話、教育等，能有效預防違紀違法行為的發生，起到保護干部的作用。司法機關也可憑借其強制力與威懾力，及時根據審計移送的案件線索加大查辦和打擊力度，防止造成嚴重經濟損失。

（3）形成良性互動機制。審計機關將相關案件線索移送給紀檢監察機關、司法機關，由其進行黨紀政紀處分，追究相關違紀違規人員的責任，不僅有利于提升審計監督的制度剛性，也有利于提高審計處理處罰的效率。而紀檢監察機關、司法機關的信訪舉報制度，也可以為審計查處重大違紀違規問題和進行審計整改提供線索。通過信息共享與互相移送，三者之間形成問責與追責暢通的良性互動機制。

2.審計機關與人大機關、財稅機關在財政預算監督中的協調配合。財政預算詮釋著政府活動的范圍和方向，體現了政府政策意圖和目標。人大機關及其常委會通過對財政預算監督看好“錢袋子”，確保“取之于民，用之于民”。財稅機關作為國家收入和支出的專門職能機構，必須認真履行在預算管理中的職責和義務。而對財政預算的監督是國家審計機關永恒的主題。三者在預算監督中相互協調配合，缺一不可。

（1）審計機關作為專門的經濟監督，與人大機關共同對財政預算進行監督。每年審計機關代表政府向本級人大常委會提出其對預算執行和其他財政收支的審計工作報告，對于審計查出突出問題的整改情況也要向人大常委會報告。人大機關針對審計暴露出的問題提出審議意見，采取切實可行的措施推進審計整改，依法追究相關部門及人員的責任，增強預算執行的約束力。截至2017 年12 月，審計署已經向全國人大常委會作了22次審計工作報告。僅2017年一年就推動有關地方、部門和單位上繳、補征、收回整改問題金額4872.5 億元，處理處分相關責任人員8123 人次，制定和完善預算和財務管理等制度2476項[2]。

（2）審計機關作為獨立的外部監督，與財稅機關自身的內部監督共同對財政預算進行監督。一方面，審計機關每年都會依法獨立進行財政稅務審計。財稅機關作為被審計單位，應及時提供審計組所需賬、表、電子數據等資料，對審計組提出的疑問事項做好解釋，協助審計組解決審計過程中遇到的困難。另一方面，財稅機關的財政監督、稅務稽查是履行預算監督的重要手段，在查處套取、擠占、挪用財政專項資金，偷逃稅款、騙稅、虛開增值稅專用發票等重大案件中，審計機關和財稅機關積極協調配合，能提升經濟案件的查處力度，擴大監督影響力[3]。

3.審計機關與黨內巡視部門在巡視工作中的協調配合。巡視制度是黨內監督的一項重要制度，各級黨委通過建立專門機構開展巡視，對下級黨組織和領導干部進行監督的制度。截至2017年6月，黨中央共完成了12輪巡視，實現了黨的歷史上首次一屆任期內中央巡視全覆蓋。處理來信來訪159萬件次，與黨員干部和群眾談話5.3萬人次，發現各類突出問題8200余個[4]。巡視工作成效的取得包含著各部門的共同努力，2015年中央紀委會同中央組織部發布的《中國共產黨巡視工作條例》明確提到了審計機關與巡視部門間的協調配合關系。

（1）審計機關應當為巡視工作提供信息。《中國共產黨巡視工作條例》第二十一條規定：“巡視組開展巡視前，應當向同級紀檢監察機關、政法機關和組織、審計、信訪等部門和單位了解被巡視黨組織領導班子及其成員的有關情況。”審計機關可以將被巡視單位近年來的審計情況、發現的審計線索與問題等向巡視組匯報，為巡視工作提供信息。

（2）審計機關可以為巡視工作提供專業支持。巡視組在實踐中可能會遇到一些涉及財政、財務收支方面的經濟問題，單靠自身力量難以解決。審計人員可以發揮自己的專業優勢，在巡視工作中通過專業技術方法，在獲取充分證明材料的基礎上進行職業判斷，形成有因果關系的證據鏈，以證明巡視組要求支持的問題或線索是否存在，為巡視組做出決策提供客觀依據。

（3）參與巡視的審計人員必須遵守巡視工作的各項紀律。具體包括：政治紀律、組織紀律、工作紀律和保密紀律。對巡視組安排的事項，審計人員該查的一定要查清、查準、查透，該匯報的要及時匯報，嚴格按規定辦事，確保在巡視工作中不出現“跑風漏氣”的現象。

此外，黨內巡視部門也能憑借較強的威懾力，通過調閱和分析審計報告，對發現和查處的問題進行梳理，落實審計整改，推進審計成果的運用。

4.審計機關與黨內組織部門對領導干部管理監督的協調配合。對黨員干部的管理是黨內組織部門的一項重要職責，而審計機關要依法對黨政主要領導干部和國有企業領導人員進行經濟責任審計和自然資源資產離任審計，兩者在監督對象上具有一致性。

（1）兩者都是經濟責任審計領導小組制度或聯席會議的成員單位，共同對本地區經濟責任審計工作進行組織管理。2011 年《中央五部委經濟責任審計工作聯席會議制度》第二條規定，如工作需要，可以適當增加組成部門。2019 年新修訂的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》第十條中增加了機構編制、金融監督管理等部門。根據2018年中央審計委員會第一次會議精神，未來對黨政一把手有可能同時進行領導干部經濟責任審計和自然資源資產離任（任中）審計，因此環保、自然資源等部門有可能會增加進來以滿足現實需要。

（2）領導干部審計對象的確定與組織實施需要兩者共同參與。從決策程序來看，根據2019 年修訂的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》第六條，領導干部的經濟責任審計依照干部管理權限確定。當干部管理權限與財政財務隸屬關系不一致時，由對領導干部具有干部管理權限的部門與同級審計機關共同確定實施審計的審計機關。其中，審計署審計長的經濟責任審計，按照中央審計委員會的決定組織實施；地方審計機關主要領導干部的經濟責任審計，由地方黨委與上一級審計機關協商后，由上一級審計機關組織實施。從組織實施程序來看，也發生了相應的變化。以往首先由組織部門建議，再由審計機關擬定，本級政府行政首長審定批準。而修訂后的條例規定，先由審計委員會辦公室商請同級組織部門提出審計計劃安排，組織部門提出領導干部年度審計建議名單，再由審計委員會辦公室征求同級紀檢監察機關等有關單位意見后，納入審計機關年度審計項目計劃；最后由審計委員會辦公室提交同級審計委員會審議決定。

（3）審計機關的審計結果能作為評價領導干部的重要依據。2014 年《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》提出，經濟責任審計的成果應當作為干部考核、任免和獎懲的主要依據，并且明確了紀檢監察機關、組織部門、審計機關、有關主管部門和被審計領導干部及其所在單位在審計結果運用過程中應負的主要責任（見表2）。2019 年新修訂的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》還進一步強調了相應的整改措施，如新增了經濟責任審計結果報告以及審計整改報告應當歸入被審計領導干部本人檔案，審計結果以及整改情況要納入所在單位領導班子黨風廉政建設責任制監察考核的內容，作為領導班子民主生活會以及領導班子成員述責述廉的重要內容。

表2 各部門在審計結果運用過程中相關職責內容

5.審計機關與生態環保督察部門在生態文明建設方面的協調配合。黨的十九大把生態文明建設和生態環境保護提升到前所未有的戰略高度。2017年12 月9 日《領導干部自然資源資產離任審計（試行）》的頒布，標志著又一重大審計制度落地生根，截至2017年10月，全國審計機關共實施審計試點項目827個，涉及被審計領導干部1210人[5]。這是審計機關貫徹落實新發展理念、促進生態文明建設的重要途徑。而生態環保督察也是一項督促地方黨委政府履行環境保護主體責任、全面提升生態文明建設水平的重大制度實踐。審計監督與生態環保督察都要著力厘清領導干部的生態文明責任，深刻揭示破壞生態環境方面的問題，共同推進生態環境損害責任終身追究制的建立與完善。

（1）生態環保督察部門具有專業優勢與機制優勢。領導干部自然資源資產離任審計拓展了審計監督的內容和范圍，開創了包括土地、礦產、森林、草原、水、海洋、空氣等自然資源在內的新領域。由于審計系統缺乏相關專業人員，此項工作仍處于初步嘗試階段。而生態環保督察部門除了在這方面具備專業優勢，還具有一定的震懾力。通過一輪又一輪全面覆蓋的持續推進，形成了“生態環保督察——整改治理——‘回頭看’——整改治理——新一輪生態環保督察”的模式，倒逼經濟發展轉型升級，推進生態文明建設中黨政同責、一崗雙責的落實。

（2）審計機關在領導干部定責、評價方面具有豐富的經驗。盡管目前在自然資源資產離任審計方面沒有權威、成型的審計評價標準體系，但可以利用與借鑒經濟責任審計中較為成熟的評價方法與工作規則來嘗試界定責任。如在設計評價體系時嚴格遵照國家的有關政策和資源、環保目標責任考核要求，依約束性指標完成情況而設定；在對生態環境造成損害的問題上，充分查找是人為因素還是自然因素，認真分析被審計領導干部任期內所采取減緩措施的程度，確保自然資源資產責任界定準確、客觀。

（3）審計機關和生態環保督察部門可以加強統籌協調、資源信息共享。如兩者都可以借鑒上級考核檢查結果和引用第三方數據，從而在一定程度上避免了人力物力的浪費。

6.審計機關與扶貧開發部門在脫貧攻堅方面的協調配合。國務院扶貧開發領導小組是國務院的議事協調機構，審計機關是扶貧資金的“守護神”與脫貧攻堅的積極踐行者。兩者的協調配合體現在兩個方面：

（1）審計機關是國務院扶貧開發領導小組的成員單位。2018年5月21日，《國務院辦公廳關于調整國務院扶貧開發領導小組組成人員的通知》顯示，根據機構設置和人員變動情況，國務院扶貧開發領導小組再次擴容，小組的成員由47 個上升至50 個。此次擴容中，包括審計署等7個新單位首次入列，更加凸顯了審計機關在扶貧開發中的作用。

（2）扶貧審計是審計機關的工作重點。自中央提出“精準扶貧、精準脫貧”以來，數以千億計的資金注入貧困縣，而審計機關的重要職責就是防止“救命錢”落入貪腐“黑手”之中。脫貧攻堅要“扶真貧、真扶貧”。審計機關開展專項扶貧審計，不僅對不符合條件的扶貧對象進行甄別剔除，而且瞄準扶貧政策和扶貧資金兩條主線，從跟蹤政策落實、揭示查處重大問題、評估扶貧資金績效、監督扶貧項目建設運營情況，以及統籌整合使用的各類財政涉農資金等，充分發揮審計監督在脫貧攻堅中的“助推器”作用。

此外，扶貧工作的最大特點，就是要深入村莊農戶、深入扶貧項目現場，切實了解現狀與需求，努力改變農村貧困面貌。審計機關積極踐行“駐村第一書記”制度，通過審計干部駐村幫扶與抓黨建促脫貧為社會主義新農村建設注入活力。

四、審計機關與其他監督機關在協調配合中存在的問題及成因分析

1.“條塊”關系對監督的獨立性與監督范圍的束縛。當監督涉及多部門、多地區時，既有縱向間的協調配合，即從中央到地方同一系統內的監督機關，或上下級專項監督工作機構之間，通過合理配置形成“條”上行動的統一；也有橫向間的協調配合，即同一級政府間的監督機關，或同一級政府不同監督機關之間，通過合理配置形成本地區“塊”的統一。各監督機關之間的協調配合也反映了“條塊”關系間的協調配合。當條塊關系未能理順時，就會產生監督失效的弊端。

（1）監督獨立性受影響。監督機關有可能因為外部壓力與自身利益而不能較好地完成公眾的受托責任。審計機關實行雙重領導體制：一方面，上級審計機關的業務領導保證了審計系統的“血脈相連”，具有較強的獨立性；另一方面，地方政府通過人事任免、經費保障、工作任務等對地方審計機關影響很大。而其他監督機關，如紀檢監察機關、司法機關、人大機關等也面臨著同樣的境地，即使互相協調配合也難以沖破地方保護主義的鉗制。

（2）監督范圍受限。審計法第二十八條規定：“審計機關根據被審計單位的財政、財務隸屬關系或者國有資產監督管理關系，確定審計管轄范圍。”中央及省級相關單位的地方分支機構屬于審計署及省級審計機關的審計管轄范圍，下級審計機關無權實施審計監督。盡管理論上可以通過上級授權方式實施審計監督，但實際上上級很少授權。這部分監督對象有可能會因為上級審計機關監督資源有限而無暇顧及或者重要性水平不顯著未列入當年審計計劃，導致監督缺位。此外，一些審計監督事項如自然資源環境審計中涉及的礦藏、水流、森林等自然資源，呈現跨地區的特點，僅依靠某地區的某個監督機關，很難達到監督的效果。

2.重復監督與越權監督并存，導致監督過度或監督不到位。職能交叉、職責交融，監督機構之間的工作失衡，缺乏統籌協調等也會導致重復監督。許多基層鄉鎮干部反映，面對名目繁多、頻率過高、多頭重復的督查、檢查、考核，身心疲憊。如果監督工作僅滿足于“半日團”式的走過場，就違背了推動基層發展的初衷。此外，少數監督機關違反職權法定原則，工作中超越職權范圍，從而造成了監督越位。而越權監督本身專業性不夠，監督內容查得不深不透，未能揭示真正體制機制存在的問題，反而導致監督不到位。

3.監督結果信息公開不到位。部分監督機關重監督、輕公開的現象較為普遍，對結果公開多少會抱有“多一事不如少一事”的心理，怕公開程度太深，暴露問題太徹底，監督對象會有情緒和意見。具體反映在監督結果公開方面：一是公開內容不夠完整，有的是部分公開或選擇性公開，避重就輕。二是公開載體較為單一，時間滯后。部分監督機關的網站長久未更新，瀏覽點擊量低，公開結果的報紙刊物發行閱讀量低且時效性差。三是公開信息不夠規范、準確。如有的以文字加數據的方式，有的以表格、照片形式，還有的單位缺失，以億、萬或元為單位標得不詳，不利于信息的準確獲取與比較分析。

4.監督標準不統一，方法手段與相應的制度設計不夠科學。

（1）監督標準不統一會影響監督效果。現實中存在部分規章制度相矛盾，執法標準、評價標準不統一的現象。對于同一監督對象收集到的基本數據相同，但基于地方長期規劃與短期任務側重點不同，不同的監督主體會作出不同責任評價與責任處理的情況，如部分地區存在優惠政策引起對監督對象區別對待的問題。

（2）不同監督機關的辦案查證方法不同，不能一律照搬，必須區別對待。如在審計監督移送處理中，有的審計人員為了滿足證據要求，突破法定常規的審計手段而“踩紅線”，增加了違法審計風險；有的審計人員缺少案件查辦經驗、技巧和手段，在補證過程中“打草驚蛇”，增加了犯罪嫌疑人串供、毀滅偽造證據甚至逃跑的風險。同時，部分監督機關在監督處理方式手段上存在著“湊數式”“看人下菜式”“一刀切式”問責等監督執紀泛化、簡單化，問責粗線條的亂象，讓監督逐步走位變形，甚至影響了整個地區或部門的向心力。

（3）考核激勵制度設計不科學會影響監督機關的監督質量與后續處理效果。如一些審計人員反映，審計機關對審計移送案件實行辦理移送就加分的考核制度，在一定程度上激勵了審計人員為擴大審計成果，盲目追求移送數量而不管質量，將一些移送要件不夠完整、證據不夠充分、定性不夠準確的問題和線索也移送給了其他監督機關，既影響了審計機關與其他監督機關協調配合機制作用的有效發揮，也損害了審計機關的公信力和權威。

五、優化審計機關與其他監督機關協調配合機制的措施

1.深化審計管理體制改革，理順“條塊”關系。黨的十九大提出要改革審計管理體制，組建中央審計委員會，這是加強黨對審計工作領導的重大舉措。審計監督既是國家監督又是黨的監督，審計機關既是國家機關又是黨的機關、政治機關。中央審計委員會作為黨的議事協調機構，由習近平總書記親自擔任中央審計委員會主任，充分說明了審計機關雖然不在權力中心，但能直接對權力中心負責，向權力中心匯報工作，大大提高了審計的獨立性與權威性。這也從政治上理順了一級權力歸于一級權力核心的制度邏輯，有利于解決雙重領導所帶來的體制機制弊端。

在中央層面，2018 年公布的《國務院機構改革方案》調整了審計署機構，優化了審計署職責，發改委重大項目稽查、財政部財政監察、國資委經責審計和監事會職責已劃入審計署，不僅增強了審計力量，而且減少了職責交叉分散，避免重復監督和監督盲區。在地方層面，隨著地方審計委員會的成立，審計機關與地方黨委、政府間的關系也進一步理順。一級地方政府，一級審計機關，一級審計事權。一方面，地方政府應推動審計管理體制改革，為其創造良好的改革環境。另一方面，審計機關也要服務于地方政府，用審計發現的問題倒逼改革，形成相互促進的關系。

2.恪守“權力邊界”，明確各監督主體工作沖突時的解決原則。審計機關也要恪守審計“權力邊界”，嚴格依法審計。在2018 年全國審計工作會議上，胡澤君審計長強調要依法履行審計監督職責，恪守審計的權力邊界，不能包打天下。審計機關必須明確審計監督職能邊界，減少職能重復交叉和監督盲區，清晰認識自身的內涵和外延，準確把握自身與其他監督機關間的“權力邊界”，既不越位也不缺位。

當監督工作存在重復交叉時，本文建議遵循以下五類原則進行處理：一是外部監督優于內部監督，如對某中央企業推進法定的政府審計，其作用效果必然優于企業自身的內部審計。二是上級對下級監督優于同級監督或下對上監督。如中央巡視組對某地區進行常規巡視，其震懾力與權威性必然優于地方黨委自己組織實施的內部巡視。三是全面監督優于專項監督。如對某單位領導同時進行經濟責任審計和領導干部自然資源資產審計，同時財政部門也對其進行專項資金的財政檢查。應優先對領導干部進行審計，財政部門可依據審計結論不再重復監督，如有特別關注事項，可以提請審計組重點關注。四是重點行業、重點領域和關鍵環節可以組織專項聯合監督，以該行業領域專職監督部門為主，其他監督機關為輔。如開展生態環保督察、土地督察、交通運輸等專項檢查時，以環保部門、國土部門、交通部門為主，其他部門做好配合工作。

3.打破監督“信息孤島”，實現信息共享共通。信息的交換與共享是當今經濟社會發展不可或缺的關建要素。李克強總理反復強調：“政府要發揮應有作用，特別是要打破一個個互不相連的‘信息孤島’和‘數據煙囪’，通過打破‘信息孤島’，實現數據‘一網共享’。”審計機關與其他監督機關要進一步加強信息化建設，建立數據共享與安全保密相關機制。在金融審計領域，審計署目前已與八大國有商業銀行和部分證券機構建立了數據定期更新的日常檢測、跟蹤、分析平臺。根據《國務院關于加強審計工作的意見》的要求，審計署正在實施的金審工程規劃了審計署與各級省級審計機關建設國家審計交換中心與分中心的方案，最終將實現四級審計機關之間、審計現場與審計機關之間、審計機關與其他政務部門之間的信息共享和交換，目前已進入第三期金審工程的建設階段。

4.提高監督法制化與科學化水平，確保監督執紀規范有效。監督的嚴肅性與權威性不容挑戰。為杜絕監督執紀實踐中的泛化、簡單化等現象，應進一步推進監督標準的統一并提高監督執紀的法制化水平。通過制定規章和規范性文件，對有關監督事項進行適當細化、量化。雖然法律無法對監督執紀過程中的所有情節作出細化區分，但是完全可以在不斷摸索與提煉中建立相應的方法，形成可供復制與指導實踐的經驗，并對相關原則、范圍、程序、幅度、種類和方法等作出一定改進，最終將監督工作中的各種問責方式、程序以及責任實現等納入法制軌道。同時，審計機關也要重視考核激勵機制的導向作用，科學設計考核制度。此外，審計機關還要嚴格落實審計業務分級質量控制和質量控制責任追究制度，提高審計機關向其他監督機關移送違法違規問題和案件線索的質量。

在科學技術日益發展的今天，傳統監督手段和方式如詢問、查閱、調研、述職等已無法滿足現代監督手段的需要。監督機關應積極利用大數據、實時聯網監控、空間地理信息、區塊鏈等現代科學技術，創新監督手段和方式，提高監督效能。