政府政策支持與企業創新關系研究述評

邢 會（教授），王 飛，郭輝麗

一、引言

目前我國經濟已經進入發展“新常態”時期，處于由要素驅動向創新驅動轉變的關鍵期。創新作為五大發展理念之首，是引領發展的第一動力，也是黨的十九大報告所強調的問題，《2019 年政府工作報告》再次強調堅持創新引領。企業是履行創新新理念、踐行國家創新戰略部署的中堅力量，肩負著國家創新計劃的核心重任。企業創新具有正外部性特征且面臨融資難的困境，往往會導致市場失靈，不能達到創新目的，這就需要政府政策的宏觀調控與引導。因此，如何有效促進企業創新就成為政府進行補助時需要重點考慮的核心問題。

為促進企業創新，從中央到地方相繼出臺了一系列激勵政策，但是這些政策是否能有效地促進企業創新？對企業創新產生的效果如何？這些政策對于企業創新的作用路徑是什么？另外，政府的政策支持應具體包含哪些內容，其理論基礎是什么？政府制定的不同政策對企業創新產生的影響有何不同，這一過程中又會受到哪些變量的影響？這些問題都帶有待進一步紓解與整理。

二、政府政策支持與企業創新內涵

1.政府政策支持。政府政策支持涉及范圍較廣，現有研究中：Feldman、Kelley[1]認為政府政策支持主要體現為研發補助和財政補貼；Kang、Park[2]將政府政策支持理解為政府補助與稅收減免；Shu等[3]指出政府政策支持主要通過資金支持、稅收減免、政府采購等措施實現；楊震寧、李東紅[4]提出，為了實現政府政策支持的效果，除了要加大財稅政策扶持力度，還要做好知識產權保護的監督工作；龍靜、劉海建[5]認為政府政策支持應包括宏觀經濟政策、財稅政策、科技鼓勵政策等。

王海等[6]和邢會等[7]將政府支持政策劃分為“供給面—環境面—需求面”，具體而言：供給推動政策是指通過科技、人才投入和信息服務等，提供技術支持；環境支撐政策是指通過政府補貼、稅收優惠、金融支持和知識產權保護等措施，營造良好的制度環境[2，8]；需求拉動政策是指通過政府采購、用戶補貼和應用示范等政策措施，間接刺激企業創新[9]。近年來政府為了促進企業創新頒布了一系列重要政策，如表1所示。

2.企業創新。企業創新的研究起源于經濟學家熊彼特，他認為企業創新是企業管理的一項重要內容，決定著企業的發展方向、發展規模、發展速度。在此基礎上，學者依據各自的標準對創新進行了界定與分類。依據創新的重點，常修澤、戈曉宇[10]將其劃分為產品創新、技術創新、市場創新、管理創新和組織創新。依據制度狀態，創新可分為程序化創新和非程序化創新。程序化創新是指實現有計劃、開發活動遵循既定路徑和程序的創新；非程序化創新又可分為消極型創新和痛苦型創新。消極型創新主要是由企業偶爾的資金支持開展，痛苦型創新則是由企業失敗引起的。依據創新效果，黎文靖、鄭曼妮[11]將其分為實質性創新和策略性創新。實質性創新注重創新質量，旨在推動技術進步和保持競爭優勢；而策略性創新更注重創新數量，迎合政府的政策。

3.政策協同。政策協同理論最早是由德國著名學者Haken 提出來的，他認為政策協同可以促進系統內部相對獨立的單一政策之間相互影響、相互作用，從而推動整個系統共同進步。但對于政策協同的概念，目前尚未有統一的定論，Mulford、Rogers[12]認為政策協同是指多項政策在實施過程中會相互影響，從而共同解決一個任務的過程；彭紀生等[13]認為政策協同是指負責人制定并實施不同的政策以完成政府的目標；毛漢英[14]將政策協同定義為以政府為主體、以協調區域發展為對象，為彌補市場配置資源失靈而采取的措施。雖然這些關于政策協同的概念在具體含義上存在細微差別，但都強調了不同政策要素間的相互合作，以推動區域協同發展。

三、相關理論基礎

基于政府干預的多樣性和企業創新的復雜性，目前學術界還未能有任何一種理論可以全面解釋政府政策支持企業創新，因此，其理論基礎是眾多經典理論的共同影響，主要包括市場失靈與政府干預理論、技術創新理論和信息不對稱理論等。

1.市場失靈與政府干預理論。在1929 ～1933年經濟危機之前，學界普遍認為市場可以調控一切，反對政府干預。經濟危機的爆發使得經濟學家意識到市場失靈問題，大量研究表明，僅依靠市場很難使企業創新達到預期效果，再加上企業創新本身具有風險性、不確定性和外部性，因此想要提升企業的創新水平，必須要政府加以干預來修正市場失靈。為了在信息不對稱的情況下彌補市場機制的不足，必須加大政府對企業行為的干預，抑制市場失靈。具體到政府政策支持與企業創新，其理論基礎如下：一是克服“市場失靈”，緩解創新帶來的投資不足。現有研究表明，創新具有高風險和收益不確定等特征，導致中小企業存在創新資金不足等問題，限制了企業創新，而政策支持可以緩解這一困境。二是有助于發揮“政策干預優勢”，企業獲得政府支持會作為一種利好消息傳遞給投資方，有利于企業創新項目獲得資源。

2.技術創新理論。一方面，創新具有高風險性和收益不確定性，大多數中小企業由于融資難而難以實現創新，此時政府需要出臺相關政策激勵企業創新；另一方面，企業創新具有溢出效應，往往會誘發“價格溢出”和“知識溢出”，使得管理者的創新熱情下降，不利于創新。同時，溢出效應誘發了一系列“搭便車”行為，導致原本沒有進行創新活動的企業也可以通過較低成本的技術模仿行為等獲取利潤。此時，需要政府的政策支持以彌補這種溢出效應，滿足管理者的心理期望，提升創新收益期望，增強其創新動力。

3.信息不對稱理論。政府與企業間存在信息不對稱，一方面，使得政府在選擇支持對象時存在困難，盡管政府有嚴格的執行程序，但仍不能全面了解企業的創新項目，使得企業創新資源得不到最優配置；另一方面，也正因為信息不對稱的存在，使得政府對于企業創新資金的支持缺乏有效監督，可能存在專項資金挪為他用的情況。再有，信息不對稱可能會使政府對企業支持過多，產生擠出效應，導致企業自身的投資減少；或者為了獲得政府的支持，企業會增加支持范圍內的創新項目投入，減少范圍之外的創新項目投入，這不利于總體創新水平的提升。這也導致部分學者認為政府政策支持抑制了企業創新。

四、政府政策支持對企業創新的影響效應

1.直接影響效應。對于政府政策支持與企業創新的研究，最初學者們僅關注這兩者之間的直接關系，主要從兩方面進行探討：①單一政策對企業創新的影響；②多種政策協同對企業創新的影響。

（1）單一政策對企業創新的影響。關于政府政策與企業創新的關系，學術界觀點不一：一些學者認為政府政策支持直接促進了企業創新；另有部分學者認為政府政策支持行為抑制了企業創新；還有一部分學者認為二者關系不確定，具體內容參見表2。

（2）多種政策協同對企業創新的影響。學者們考察了政府政策支持行為中單一政策支持對企業創新的影響，但未能形成一致結論。有的學者認為政府政策可能會相互影響，應該將不同政策整合以考察其對企業創新的影響，彌補單一政策的不足。表3梳理了不同的政府政策協同對企業創新的影響。可見，不同措施之間的結合可以更好地促進企業創新[28，29]。

2.間接影響效應。如前文所述，多數學者在研究政府政策支持與企業創新的關系時存在著“公說公有理，婆說婆有理”的現象，為了進一步探究其內部影響機制，有些學者逐漸開始研究其間接影響，從中介變量和調節變量來分析兩者關系的差異性。

（1）中介效應。通過對國內外文獻的進一步梳理，發現學者們主要通過管理層面、執行能力和外部環境三個層面來更加深入地探究政府政策支持影響企業創新的機理，具體情況如圖1所示。

首先，從企業管理層面出發，現有學者研究發現政府政策支持行為會通過影響企業管理層的創新意愿、內部激勵措施以及調整企業自身的研發投入來影響企業創新。其次，具體到企業實施措施中，研究發現企業的探索性學習能力、應用性學習能力以及資源吸收能力，會使得企業不斷利用資源進行模仿和應用，進而影響企業創新。最后，還有學者從外部環境出發，發現社會的一些中介機構和政府權力運作方式都能夠起到重要的中介作用。

（2）調節效應。政府政策支持對企業創新的間接效應除了受到中介因素的影響，還會受到一些調節變量的影響。大體上可以將這些調節變量歸結為三類：企業基本特征、企業管理現狀和外部環境因素。具體內容如圖2所示。

首先，對于企業基本特征類調節變量，現有研究發現，不同的企業類型、企業規模大小、是否是國有企業等都會在政府政策支持與企業創新之間發揮重要的調節作用。其次，對企業管理層面而言，是否嚴格執行知識產權保護規制、高管對于創新項目的認知度以及研發投入強度也都會發揮重要的調節作用。最后，部分學者發現外部環境也會起到重要的調節作用，如：不同地區的經濟發展狀況、市場扭曲程度[13]、所得稅制度[7]和信貸制度。

表2 單一政策對于企業創新的影響

表3 不同政策結合對企業創新的影響

圖2 調節效應影響

五、研究評述

1.現有研究的不足。目前，學者們主要結合市場失靈與政府干預理論、技術創新理論和信息不對稱理論等，詳細研究了政府政策支持對企業創新的影響，研究成果豐碩，但仍然存在以下幾方面不足：第一，關于政府政策支持與企業創新關系的研究，多為宏觀產業政策對微觀企業的影響，缺乏微觀企業創新行為對宏觀產業政策制定的反向影響。這些都是宏觀和微觀交叉研究的重要領域，也必將成為未來研究的重點。第二，現有研究多將政府支持行為進行分類，但并未對創新效果進行分類探究。實際上企業在回應政府自主創新信號時，往往會出現迎合性創新而非實質性創新行為，進而嚴重影響政府政策支持的有效性。因此，未來應將企業創新進一步細化，可能會進一步明晰其作用機理。第三，目前關于政府政策支持對企業創新的影響機制，多從資源屬性方面進行探討，但忽略了政策支持自身所具有的信號傳遞作用，以及雙重屬性的協同作用，這具有非常重要的現實意義和理論價值。第四，未找到一套合理的理論體系能夠系統地揭示政府政策支持與企業創新的作用機理。目前關于二者關系的“促進論”和“抑制論”，源于兩類觀點背后支持的理論不同，促進論是依靠市場失靈的弊端和政府干預的優勢來論證的，而抑制論主要是根據信息不對稱和擠出效應理論來論證的。如果不能找到一套全面系統的理論支持，那么實踐中政府在制定政策時將存在一定困擾。第五，學界對于政府政策支持與企業創新的衡量存在不足。現有研究多是基于統計年鑒、微觀企業數據庫等的數據，尋找政府補助、稅收優惠等指標來衡量政府政策支持，這樣做忽略了不同的政府補助或者稅收優惠之間的差異性；采用微觀企業的專利數、新產品產值、研發投入強度等衡量企業創新，也不能全面反映企業創新的效果。而這兩方面指標的選取可能使研究結果出現一定誤差。

2.未來研究展望。第一，關注微觀企業對宏觀產業政策的逆向作用機制。在打開政府政策支持企業創新的“黑箱”時，更要關注二者之間的逆向影響，剖析其作用機制，為豐富宏微觀的交叉研究提供科學依據。第二，結合現實中“尋租”和“求量不求質”等情況，將創新效果進一步細化，如：按實質性和迎合性進行區分，以檢驗其效果，為后續政府政策制定提供有效參考。第三，充分考察政府政策支持的資源與信號傳遞雙重屬性的協同影響，將協同影響進一步厘清，并結合可獲得的實證數據驗證其雙重影響。第四，進一步完善理論框架，構建一套全面的理論基礎。除了市場失靈、政府干預、信息不對稱和擠出效應理論，還可以結合我國的實際情況，針對不同行業、不同區域和不同規模的企業進行案例研究，不斷補充和完善已有理論。第五，改進測量的科學性，拓寬數據獲取渠道，將一手資料和二手資料相結合。除了利用統計年鑒和微觀企業數據庫，還要對企業進行實地調研，掌握企業真實的運行情況，構建一套科學合理的測量指標體系，以全面反映政府政策支持和企業創新，為現有研究的異質性提供佐證。