鄉村振興戰略下農業經營體尋租與農村行政權力腐敗治理研究

鄧太平 胡思

摘要：實施鄉村振興戰略要求以政策扶持引導，加快培育新型農業經營主體，壯大鄉村產業，推進農村經濟發展。然而，農村市場化程度低，加之農村法制滯后，法律監督較弱，存在治理漏洞，使得農村農業經營者和地方官員牟取利益有機可乘，滋生尋租，腐敗蔓延。基于這一現象問題，本文從經濟學理論視角出發，探討農業經營者政策利益尋租、政府價格管制尋租和政府特許權尋租的成因，又從法理學視角討論農村地方行政權力政策利益腐敗、行政權力政治經濟庇佑腐敗和行政權力肆意腐敗的成因，再從法治治理角度提出預防和遏制非法尋租，杜絕行政權力腐敗的對策。

關鍵詞：農業經營體尋租;行政權力腐敗;治理對策

1 農村尋租與腐敗問題提出

十九大報告提出實施鄉村振興戰略，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，要著眼于“三農”現代化，解決“三農”問題最終是農民現代化問題。“誰來種地、誰會種地”是農民現代化的基本要求，它關乎實施鄉村振興戰略。所以，農業部提出，以政策扶持引導，加快培育新型農業經營主體，壯大新型農業經營主體。然而，農村市場化程度低，加之農村法制滯后，法律監督較弱，存在治理漏洞，使得農村農業經營者和地方官員牟取利益有機可乘，為了個人利益最大化，用自己的金錢與政府官員的行政權力進行錢權交換，進行尋租活動，賄賂政府官員，獲取壟斷經營特權，而地方行政官員利用手中行政權力一手“索賄、受賄”，不斷“設租、創租”，一手非法行政審批，牟取暴利形成官商聯盟“腐敗壁壘”破壞農業市場公平競爭。致使農業經營體道德缺乏，違規生產，失信經營，造成了農產品安全隱患和生態環境破壞問題，這已成為困擾我國推進鄉村振興戰略發展進程的突出問題之一。如何應對非法尋租，遏制行政權力腐敗的惡性蔓延，本文從經濟學尋租理論視角出發探討行政權力腐敗的成因，并從法治治理角度提出預防和遏制非法尋租，杜絕行政權力腐敗的對策。

2 新型農業經營主體尋租行為原因的經濟學分析

2.1 鄉村振興優惠政策產生農業經營主體政策利益尋租

鄉村振興政策要求不斷壯大農村產業化，扶持引導龍頭企業，鼓勵工商資本投資農村農業項目，引導農村產業化、規模化經營，擴大新型經營主體承擔涉農項目規模。落實財政、稅收、土地、信貸、保險等扶持新型經營主體政策支持體系。

鄉村經濟增長、扶貧就業、產業興旺、民生工程等經濟指標是考核地方政府的工作績效，評估地方官員政績和職位晉升的重要依據。為了爭奪政治績效資源，地方政府和官員不惜加大各種人力、物力投入，甚至在管理上違反國家政策、法規來加大提升各種經濟指標，這給農業經營者進行尋租提供了機會。尋租是企業經營者，采取非生產性活動，用自己的金錢與政府官員的行政權力進行錢權交換，賄賂政府官員獲取壟斷經營特權，擁有有限的稀缺資源（例如政府官員的行政審批權就是有限的、稀缺的社會資源），謀取有限的稀缺資源所帶來的經濟利益或超額利潤即“租金”。“租金”產生的根源在于政府不恰當干預、管制市場，抑制市場公平自由競爭導致某些稀缺資源形成壟斷，獲取超額利潤。

在鄉村振興政策制度支持背景下，地方行政官員擁有較強的財政自由裁量權，甚至可以任意把國家鄉村振興財政政策支持的標準模糊隨意化，這為地方行政官員利用行政權力“設租”和農業經營者“尋租”提供了很大的投機空間，其結果導致了地方政府官員利用手中行政權力一手“索賄、受賄”，不斷“設租、創租”，一手不按國家法律法規政策審批土地，審批項目，征稅免稅形成政策利益尋租。這給國家和政府造成了嚴重的經濟利益損失。

2.2 鄉村農業市場化程度和農業經營者尋租行為分析

市場化程度取決于社會資源、地理環境和國家政策支持的不同而不同，不同的市場在政府與市場的緊密關系、國家的經濟政策、產品要素市場的發育程度和法律制度環境表現出很大的差異。所以，市場化程度高低很大程度上取決于政府干預市場程度，政府干預使得企業通過政府行政手段途徑獲得社會資源壟斷特權，在一定程度上扭曲了企業經營行為。而市場經濟的最終目標是要求市場通過價格手段對社會資源進行有效的合理配置，降低政府對市場的干預程度，提高市場化程度，減少政府干預市場自由公平競爭的行為。可以這樣說，降低政府對市場的干預程度，提高市場化程度，企業通過政府與市場關系獲得的“租金”自然會降低。

2.2.1 農業市場化程度低產生政府價格管制尋租 鄉村振興政策支持的農村，由于要素市場、產品市場不完善導致農業市場化程度較低，地方政府會更多地鼓勵投資農業項目，引導農村產業化、規模化經營，擴大新型經營主體承擔涉農項目規模，壯大農村產業化，扶持引導龍頭企業，助力鄉村經濟增長，依托農業市場參與土地等要素稀缺資源的分配。與此同時，農業市場法律制度對新型農業經營主體的監督程度較弱，導致農業經營者有很大的投機空間，有更多的利益動機與當地政府建立錢權關系以尋求政治經濟庇佑特權，從而減少因市場經濟制度缺陷和市場不完善所造成的企業經營風險。而且，建立了錢權關系的地方政府官員在參與農業市場競爭中可以利用行政權力通過分割市場來改善農產品貿易條件為建立了錢權關系的企業提供經營特權。如通過干預市場的行政手段與企業合謀制定當地農產品的市場價格形成政府價格管制所產生的尋租。

2.2.2 農業市場化程度低產生政府特許權尋租 我國農業要素市場、產品市場不完善，導致農業市場化程度較低，地方政府會更多地干預農業市場，參與土地等要素稀缺資源的分配。加之農村地處邊遠，農業法律制度監督程度較弱，導致農業經營者和地方行政官員有很大的尋租投機空間，建立錢權關系以尋求政治經濟庇佑特權，牟取暴利。

建立了錢權關系的地方政府官員擁有財政自由裁量權，甚至可以任意把國家鄉村振興財政政策支持的標準模糊隨意化，利用手中行政權力一邊“索賄、受賄”，不斷“設租、創租”， 一邊不按國家法律法規政策，給利益相關的農業經營者獲得法律和制度規定以外的農業市場行業壟斷經營特權、地方保護農業經營特權、農業生產銷售特許權和地方經濟政策扶持特權，而這些經營特權（例如行政審批權、征稅免稅權和行政處罰權等）給他們帶來謀取有限的稀缺資源所帶來的經濟利益或超額利潤和政治利益，破壞農業市場公平競爭形成政府特許權所產生的尋租。

3 農村地方行政權力腐敗原因的法理學分析

美國經濟學教授安·克魯克（國際貨幣基金組織首席經濟學家）認為，一個國家“租金總額占國民生產總值的比例是反映一個國家腐敗程度的指標”。并列舉了20世紀70年代，世界上最腐敗的兩個國家（印度和土耳其），它們的尋租總額分別占國民生產總值的7.3%和15%。所以法學專家認為尋租會導致腐敗的產生，而產生尋租行為的根源是法治缺失，行政權力的使用不當，或者說法律監督不完善，干預市場行政權力過大。農村行政權力過度干預農業市場交易活動，主要表現在以下幾方面。

3.1 農村經濟、法律制度的不完善產生行政政策權力腐敗

鄉村振興的經濟制度使得鄉村經濟增長、扶貧就業、產業興旺、民生工程等經濟指標成為考核地方政府的工作績效，評估地方官員政績和職位晉升的重要依據。所以地方政府和官員為了爭奪政治績效資源，不惜加大各種人力、物力投入，甚至在管理上違反國家政策、法規來加大提升各種經濟指標，加之治理行政腐敗的立法不完善和農村經濟制度不完善，這給農業經營者進行尋租提供了機會，用自己的金錢與政府官員的行政權力進行錢權交換，進行尋租活動，賄賂政府官員，獲取壟斷經營特權。而地方行政官員利用手中行政權力一手“索賄、受賄”，不斷“設租、創租”，一手非法行政審批，牟取暴利形成官商聯盟“腐敗壁壘”。

所以行政權力腐敗的產生是由于農村經濟制度和法律制度的不完善，農業經營者為了自身經濟利益最大化，以較小的尋租成本換取政府權力的庇護，獲得地方政府公共政策的傾斜與扶持，使其在農業市場競爭中處于優勢地位，獲得巨大經濟利益。所以尋租者認為獻租行為是絕對理性經濟的，這恰好迎合了少數地方政府官員“設租、創租”的內在欲望 ， 達成官商合謀，牟取暴利形成官商聯盟的利益共同體。

一個人處在農村經濟制度和法律制度的不完善中，要想從事農業經營活動，獲得最大經濟利益，無法擺脫尋租與腐敗的游戲規則，也無法潔身自好。所以，一些腐敗分子在農村法律真空中仍然心安理得地逍遙法外，加之歷史原因，農村地方行政領域內的傳統人治和人治底下的法治淡泊，使得農村地方行政權力與人性的貪權趨利一拍結合，滋生了地方尋租與行政權力腐敗。

3.2 農業市場化程度低產生行政權力政治經濟庇佑腐敗

鄉村振興政策支持的農村，由于要素市場、產品市場不完善導致農業市場化程度較低，地方政府會更多地干預農業市場，參與土地等要素稀缺資源的分配。加之農業法律制度監督程度較弱，導致農業經營者有很大的尋租投機空間，與當地政府達成官商合謀以尋求政治經濟庇佑特權，從而減少因農業市場化程度低和市場不確定所帶來的經營風險。地方行政官員利用行政權力“設租”，濫用行政自由裁量權，甚至可以任意把國家鄉村振興政策財政支持的標準模糊隨意化，為尋租者換取政治經濟庇佑特權牟取暴利，產生行政權力腐敗。然而，農業市場法律監督缺乏，監管乏力，行政違法者很少受到了法律的懲罰，主觀上感覺尋租安全、無人監管，而且尋租帶來巨大利益，客觀上又給其他行政官員衍生“示范”的效應，于是腐敗之風蔓延。正如哈佛學者施萊佛所說：“腐敗所帶來的好處，提供著政府官員為更大的腐敗設置管理權力的激勵，從而腐敗意味著更大的腐敗，尋租意味著無窮無盡的設租與尋租。”鄉村振興財政政策的支持，導致農村地方行政官員的行政權力尋租隱藏著巨大的經濟利益空間，特別是在行政項目審批、行政經營許可、資金劃撥和扶貧就業工程等方面的行政權力在農業市場經濟交易中帶來可觀的利益，最終成了行政權力政治經濟庇佑腐敗誘因的最大溫床。

3.3 農村法治滯后產生行政權力肆意腐敗

我國農村法治滯后，造成農村地方行政權力尋租與腐敗在法治源頭上埋下了種子。農村法治的漏洞，使得尋租與腐敗有機可乘。鄉村振興，治理有效，必須完善農村法治，以法治之善遏制農村地方行政權力尋租與腐敗之惡，從治理源頭防治農村權力腐敗。從當前我國權力尋租與腐敗發生的情況來看，社會基層是重災區，所以，農村基層必須完善法治，著力法治治理，有效遏制農村權力尋租與腐敗。當前我國鄉村振興、鄉村治理主要依靠國家層面的比較模糊的政策法律文件，沒有細化，尤其是落實民生問題的各種規定條款，最終還是落實在地方基層的縣、鄉鎮機構上，所以農村基層機構的規范性文件在鄉村社會治理中起著很大的作用。農村基層機構的規范性文件不屬于“法”的范疇，制定程序和實施操作缺乏有效的法律監督和客觀公正性，文件的制定與執行往往處于同一機構，架空了國家層面的政策法律文件，形成法律真空地帶。這為農村行政官員利用行政權力“設租”和農業經營者“尋租”提供了很大的投機空間，其結果導致了地方政府官員利用手中行政權力一手“索賄、受賄”， 不斷“設租、創租、抽租”，一手非法行政審批，牟取暴利形成官商聯盟“腐敗壁壘”。而農村法治滯后，執法不嚴，法治懲罰不到位，一些腐敗分子在農村法律真空中仍然心安理得地逍遙法外形成行政權力肆意腐敗。

4 治理農業經營者尋租與農村行政權力腐敗的法律對策

4.1 治理農業經營者尋租的法律對策

4.1.1 完善農村法治杜絕優惠政策利益尋租 法律是政策實施的有力保障，完善農村法治是保證鄉村振興，優惠政策惠及民生的重大舉措。鄉村振興優惠政策實施必須立法先行，以法開路，做到精準對接扶貧就業民生工程，精準扶持農業項目和龍頭企業，保證財政、稅收、土地、信貸、保險等政策扶持基金依法進入新型農業經營主體，預防和遏制非法尋租。

加快基層政府法治建設，完善基層政府法治，以法律法規為紐帶確立基層政府與市場、企業的關系，防止地方政府和官員利用鄉村振興優惠政策，大搞政績工程，爭奪政治績效資源，利用行政權力“設租”。努力做到政府職權法授、行政審批程序法定、官員處事行為法限、行政責任法究。

所以，完善農村法治，杜絕優惠政策利益尋租是保證鄉村振興，優惠政策惠及民生的重大舉措。

4.1.2 健全農業市場法律制度，杜絕政府價格管制尋租 保證農業市場公平競爭，合法經營必須要有健全的法律制度來保證。農業市場程序化低，要素市場、產品市場不完善，加之地處邊遠，存在很多法律死角，對農業經營主體的監督程度較弱，導致農業經營者有很大的投機尋租空間，有更多的利益動機與當地政府建立錢權關系以尋求政治經濟庇佑特權，牟取暴利。完善農業市場法律制度保證市場公平競爭，合法經營。同時要加快基層政府法治建設，完善基層政府法治，以法律法規為紐帶規范基層政府與市場、企業的經濟關系，杜絕地方政府官員利用錢權關系動用手中行政權力通過分割市場來改善農產品貿易條件為建立了錢權關系的企業提供經營特權，通過干預市場的行政手段與企業合謀制定當地農產品的市場價格形成政府價格管制所產生的尋租。所以，完善農業市場法律制度是保證市場公平競爭，合法經營，杜絕政府價格管制所產生的尋租的重大舉措。

4.1.3 建立行政權力法律治理監督體系，杜絕政府特許權尋租 我國基層法治落后，造成地方行政權力壟斷在法治源頭上埋下了尋租與腐敗種子。地方政府官員擁有較強財政自由裁量權，甚至可以任意把國家鄉村振興政策財政支持的標準模糊隨意化，利用手中行政權力一邊“索賄、受賄”，不斷“設租、創租”， 一邊不按國家法律法規政策，給利益相關的農業經營者獲得法律和制度規定以外的農業市場行業壟斷經營特權、地方保護農業經營特權、農業生產銷售特許權和地方經濟政策扶持特權，謀取經濟利益或超額利潤和政治利益，破壞農業市場公平競爭形成政府特許權所產生的尋租。

所以，建立健全的行政權力法律監督體系，堅決防止濫用行政自由裁量權，嚴懲行政權力尋租，打擊權錢交易違法行為，杜絕政府特許權所產生的尋租，推進民主監督法制化。

4.2 治理農村行政權力腐敗的法律對策

4.2.1 完善農村經濟法律制度，杜絕行政政策權力腐敗 農村經濟、法律制度的不完善是行政權力腐敗的根源，農村法治的漏洞，使得尋租與腐敗有機可乘。鄉村振興，治理有效必須完善農村法治，以法治之善遏制農村地方行政權力尋租與腐敗之惡，從治理源頭防治農村權力腐敗。所以完善地方法治是保證農村經濟正常運行，保證鄉村振興，優惠政策惠及民生的重要保障。當前我國鄉村振興，鄉村治理主要農村基層機構的規范性文件，而這些基層機構的規范性文件不屬于“法”的范疇，制定程序和實施操作缺乏有效的法律監督和客觀的公正性，文件的制定與執行往往處于同一機構，架空了國家層面的政策法律文件，形成法律真空地帶。這為農村行政官員索賄、受賄， 設租、創租、抽租，提供了行政權力政策腐敗的空間。

所以，農村基層必須完善法治，著力法治治理，有效遏制農村行政權力政策尋租與腐敗。

4.2.2 完善農業市場法律監督，杜絕行政權力政治經濟庇佑腐敗 我國農業市場程序化低，要素市場、產品市場不完善，導致地方政府會更多地干預農業市場，參與土地等要素稀缺資源的分配。加之地處邊遠，農業法律制度監督程度較弱，導致農業經營者和地方行政官員有很大的尋租投機空間，建立錢權關系以尋求政治經濟庇佑特權，牟取暴利。然而，農業市場法律監督缺乏，監管乏力，行政違法者很少受到了法律的懲罰，主觀上感覺尋租安全、無人監管，而且尋租帶來利益巨大，客觀上又給其他行政官員衍生“示范”的效應，于是腐敗之風蔓延。

所以建立完善農業市場法律監督體系，堅決打擊權錢交易違法行為，防止濫用政治經濟庇佑特權，嚴懲行政權力政治經濟庇佑特權尋租，杜絕行政權力腐敗，保證農業市場公平競爭。

4.2.3 加快完善農村法治建設，嚴懲權力肆意腐敗，建設廉潔基層政府 由于農村邊遠，法治滯后，法律監督較弱，存在治理漏洞，使得農村地方官員尋租與腐敗有機可乘，許多地方機構官員打著自己制定鄉規民約文件的合理合法幌子，架空了國家層面的法律政策文件形成無人監管的法律真空地帶，地方政府官員利用手中行政權力，違法亂紀，不斷“設租、創租、抽租”，大肆“索賄、受賄”，牟取暴利，加之，法律監督缺乏，監管乏力，執法不嚴，法治懲罰不到位，行政違法者很少受到了法律的懲罰形成行政權力肆意腐敗，主觀上感覺“索賄、受賄”安全、無人監管，而且尋租帶來利益巨大，客觀上又給其他地方行政官員衍生“示范”的效應，于是腐敗之風蔓延。所以，農村基層必須加快完善法治，著力法治治理，加強法律監督，不給行政權力腐敗留有尋租的空間。

加快完善農村法治建設，健全權力法律監督制約體系，堅決打擊權錢交易尋租行為，嚴懲權力肆意腐敗，建設廉潔基層政府。