以戰略思維推動區域協調發展

上官酒瑞

黨的十八大以來，黨領導人民治國理政、推動發展的一個重要特征取向，是推動區域協調發展。黨的十八屆五中全會明確將協調發展作為新發展理念之一，提出要增強發展協調性就必須堅持區域協同，在協調發展中拓展發展空間。黨的十九大更是提出“實施區域協調發展戰略”，并作為國家發展戰略。這樣的發展理念與發展戰略，是基于我國長期以來區域發展差異大、不平衡的基本國情而提出的，也是建設現代化經濟體系的重要組成部分，于是也就有了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展等重大戰略的提出。總結這些協調發展戰略探索實踐的經驗，2018年國家出臺了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，明確要加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制。這為促進區域協調發展戰略的實施提供了基礎性制度機制保障。

習近平總書記強調：“戰略問題是一個政黨、一個國家的根本性問題。戰略上判斷得準確，戰略上謀劃得科學，戰略上贏得主動，黨和人民事業就大有希望?！奔热粎^域協調發展已上升至國家戰略高度，那就應當是全局性、長期性的，而不是一地、一事、一時的，就應當樹立戰略思維，從戰略上謀劃、行動，要善于把握大局、統攬全局、體現格局，并要有戰略自覺、戰略定力，將戰略舉措真正落實落地落細。

一、秉持戰略認知，時間上有大視野

發展是時代的主題，也是共產黨執政興國的第一要務。在慶祝改革開放40周年大會上的講話中，習近平總書記指出，“必須堅持以發展為第一要務，不斷增強我國綜合國力”，但也指出“發展應該是科學發展和高質量發展”，為的是“推動經濟社會持續健康的發展”。在一般意義上，發展就意味著變化，也一定會有變化，但未必所有的變化都屬于發展，正因為如此，發展現象學研究區分出了內涵發展與外延發展、保護性發展與破壞性發展等不同類型。如果說“發展是硬道理”，沒有發展就難以形成治國理政的堅實基礎，那么就可以說“硬發展沒道理”，它可能是片面的、低效的、不可持續的，違背發展的合規律性與合價值性。遵循合規律性與合價值性，發展就不能只有數量的變化和總量的增加，還需要有質量和效益的提升，要實現可持續發展。這既要在“時間”比較上考慮是否實現了經濟增長、社會國家進步和人的全面發展，也要在“空間”布局上關注發展是否實現了平衡性、協調性和共享性、公正性。可以說，時間與空間兩方面結合，構成新時代實施區域協調發展戰略的理據。這要求充分用好戰略思維，有大視野，從長遠著眼，去認識發展、規劃發展、推動發展。

在改革開放后的很長時期內，我國施行了“容忍非均衡”的一系列政策?；诮洕鐣l展落后的現實，在現代化起步階段，這是具有必要性的。從區域發展看，非均衡發展表現為“超大城市吃不完，周邊地區吃不夠、吃不飽”。這當然與城市的歷史稟賦、地理區位、行政等級、政策優勢等因素有關，但更主要的是，像北京這樣的超大城市發展，客觀上形成的強大“虹吸效應”，直接制約了相鄰相近地域和城市的發展。由于非均衡在“時間”上的積累，自然帶來了發展的“空間”問題，即相應區域內各單元之間發展的不平衡;與此相對應，一些大城市也因為空間約束出現了“大城市病”，表現為人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張等。這種情形如果繼續下去，整個區域發展必將不可持續。

新時代新環境下，我國的發展已經邁入了中高等收入階段，經濟由高速增長轉向高質量發展時期，這內在地提出了轉變發展方式、優化經濟結構、轉換新舊動能的要求，并成為現代化經濟體系建設的戰略目標。這即是說，“發展起來以后”的發展，必須面對非均衡、“城市病”等問題，在空間上實現發展的協調協同。如果說現代產業體系是現代化經濟體系的核心，那么區域內城市群就是其重要空間載體。以城市群為依托實現區域協調發展，有必要進行長遠規劃和全局統籌，在明確城市功能定位基礎上，建立健全助推區域協調發展的新制度新機制。

如京津冀協同發展，就是推進區域協同發展戰略的探索。在2014年京津冀協同發展座談會上，習近平總書記提出，要從國家戰略層面認識京津冀協同發展的重大意義，并指出：“京津冀地緣相接、人緣相親、地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協同發展?！本劢归L遠發展大視野，立足鮮明大戰略，習近平總書記強調：“實現京津冀協同發展，是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是探索完善城市群布局和形態、為優化開發區域發展提供示范和樣板的需要，是探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要，是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要，是一個重大國家戰略，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子來?！边@樣的戰略是問題導向的，更是目標導向的，在時間上是面向未來的，它要求京津冀協同發展是一盤棋局。特別是2017年中央決定規劃建設河北雄安新區，定位為千年大計、國家大事，是深入推進實施京津冀協同發展戰略、積極穩妥有序疏解北京非首都功能的重大決策部署。這一“千年大計”突出體現了協同發展戰略思維的大視野，要求雄安新區建設要有世界眼光，建設未來之城，打造貫徹新發展理念的示范區。

如果將協同發展比作一個生命有機體，那么中心城市、核心城市的建設就是生命體的“兩翼”，不同城市間的互聯互通、互通有無就是生命體的“血管”，城市的各類要素就是生命給養的“血液”，血液在血管中暢通無阻才能帶來生機和活力，“兩翼”助力才能飛得更遠。與京津冀協同發展一樣，所有區域協同發展戰略都是一個系統工程，決非一朝一夕之事。這要求區域內各單元、各部門都要秉持并用好戰略思維，立足長遠，有大視野，反對任何形式的短期行為、形象工程。相應地，這要求政府及領導干部要牢固樹立“功成不必在我”與“功成必定有我”的政績觀，在協同發展的總要求、大框架中，既要做顯績，更要做潛功，要多做為后人作鋪墊、打基礎、利長遠的好事實事。這是運用戰略思維推動區域協調發展的認識論要求。

二、抓好戰略謀劃，空間上有大格局

思路決定出路，格局影響結局。實施區域協調發展戰略，要做好頂層設計與戰略謀劃。各地要遵循區域協調發展規律，以大局為重，有大胸懷、大格局，立足于時代發展、國家建設和區域協同進步的高度謀劃自身的定位發展。如果說區域內發展的不平衡問題是因為“時間”和歷史而形成的，那么空間拓展、布局改變，正是破解這些難題、實現協調發展的重要途徑。

黨的十八大以來，區域協調發展戰略的實施就是以戰略規劃為切入點的。如2015年中央審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》就是頂層設計，其中明確了協同發展的核心是有序疏解北京非首都功能。黨的十九大報告也指出：“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子推動京津冀協同發展?！比绻プ×诉@個“牛鼻子”，也就抓住了京津冀協同發展的主要矛盾、核心問題。其實，這也就為該區域協同發展規劃了藍圖，以解決北京“大城市病”為出發點，調整區域內的經濟結構與空間布局;要以協同理念推動城市間的互聯互通和合理分工，做好北京非首都功能的疏散和承接;要走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展;要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破;等等。與北京不同，天津的定位是“一基地三區”，即全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區和改革開放先行區。圍繞協同發展和城市功能定位，天津立足全局發展天津、跳出天津發展天津，在京津冀這張藍圖中進行自我發展的戰略謀劃，先后出臺幾項實施意見，明確了四項功能建設的時間表、路線圖。同時，天津還積極對接協同發展戰略，以環保、交通為突破口，推動產業在區域間的升級轉移，以機制體制創新強化京津冀地區的科技、文化等領域的互聯互通，帶動了人才、資金和技術等要素的快速流通。在這樣一張區域協同發展的藍圖中，天津積極承接北京的非首都功能，而北京的優質資源為天津發展帶來了人才、資金、技術等資源要素，更好激發了發展活力和潛力。比如在引進資金方面，2014年到2018年北京企業在天津的投資占天津引進內資的40%以上。當然，有進必有出，有得必有舍，服務于京津冀協同發展的生態環境約束，天津自2017年啟動“散亂污”企業整治，先后約有2.2萬家企業被關停整治。這可能在短期內對當地經濟發展會產生一定負面效應，但從長遠看則可倒逼加快產業結構優化升級，收獲更長遠的效益，構建更合理的經濟結構和空間結構，更好地在京津冀協同發展的大格局、大戰略中獲得發展紅利。這就是區域協調發展戰略思維的辯證法。

另外，2018年中央正式批復了《河北雄安新區總體規劃（2018—2035年）》，這標志著雄安新區整體規劃的形成和頂層設計的到位，其中一個重要方面就是“大力推進重點項目建設，積極承接北京非首都功能疏解”，同時河北還出臺了《白洋淀生態環境治理和保護規劃（2018—2035年）》，成為雄安新區建設的配套舉措，服務于京津冀協同發展的生態環境要求。而2016年國務院發布了《長江三角洲城市群發展規劃》，提出到2030年全面建成具有全球影響力的世界級城市群;2017年國務院批復《上海城市總體規劃（2017—2035年）》，要求上海應從長三角區域協調發展角度，充分發揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協作，構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群;2018年習近平總書記出席首屆中國國際進口博覽會時講話，提出將長三角區域一體化發展上升為國家戰略，目前區域內各方正醞釀出臺《上海大都市圈空間協同規劃》，擬提出交通一體化、生態環境共保共治、市政基礎設施統籌等八大系統行動，促進區域空間協同和一體化發展，其主旨是要求三省一市將自身發展放在區域協同發展戰略格局中進行思考和謀劃。

歸結起來，在空間上，戰略思維內在地要求有大格局。從這個角度看，運用戰略思維推動區域協調發展，就是在戰略規劃引領下、在協同發展藍圖中，區域內各地都要自覺打破“一畝三分地”的思維局限，朝著頂層設計的目標共同發展、協同進步。如在產業規劃和發展上，加快對接協作，理順發展鏈條，形成區域間的合理分布，不搞同構性、同質化發展;在城市分工與空間布局上，要多合作溝通、多協同協作，避免惡性競爭，努力實現優勢互補、良性互動、共贏發展，提高城市群一體化水平，增強綜合承載能力、提升內涵發展質量;在實際推進上，要在聯動上下功夫，以區域基礎設施一體化為優先領域，以大氣、水環境等公共事務的協同治理為突破點;等等。顯然，這樣的協同發展不能囿于地方利益、部門利益和短期利益，而要從大局立足、從長遠著眼、從協同出發，要有戰略大格局，在區域協同中看自身發展、在自身發展中推進區域協同。

三、推進戰略實施，行動上有大定力

新時代治國理政提出的京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展等幾大發展戰略，相互配合，共同構成我國在新時代區域協同發展的空間布局，也是建設現代化經濟體系的重要空間載體。區域協調發展戰略已經確立，重要的就是要用好戰略思維抓好落實。換言之，這不僅體現在戰略認知、戰略謀劃上，要制定出正確戰略，更要落實在行動上，以踏石留印、抓鐵有痕的恒心抓好戰略落實，以堅定的戰略定力、戰略自覺，有效實施戰略。

近年來，正是因為區域協調發展戰略的扎實推進，區域協同發展取得了較好成績。以長三角區域一體化戰略為例，最近發布的《2019長三角一體化區域協同創新指數》報告，就2010—2017年長三角區域41個城市協同創新情況進行了研究分析表明，長三角區域協同創新指數總體得分從2010年的100.00分（基期）增長到2017年的178.91分，年均增長8.67%。這說明長三角區域內協同創新水平在穩步提升。以產業發展為例，長三角國家高新技術園區和經濟技術開發區總量從2010年的46家提升到了2017年的97家;江蘇、浙江、安徽和上海三省一市在產業大類中的同質化競爭略有增強，但基本實現了細分領域的錯位發展格局。其中，上海生物醫藥產業發展最快、增速最猛，江蘇在新材料和智能裝備制造領域優勢明顯，浙江在信息服務行業取得進展，安徽的裝備制造、新能源等工業領域形成趕超態勢。管中窺豹，可以看到區域協同給地區發展帶來的巨大潛力。

大國治理，政貴有恒;空談誤國，實干興邦。這是中國歷代政治得失的重要經驗。如果說區域協同發展是“發展起來以后”建設現代化經濟體系的戰略方向，那么該戰略實施過程中不可避免會遇到各種障礙和難題。站在歷史的新起點，區域協調發展戰略進入滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的主要階段，其關鍵在于實施、在于落實落地落細，否則再好的戰略規劃也只能是一句空話。2019年習近平總書記在京津冀協同發展座談會上講話指出：“要從全局的高度和更長遠的考慮來認識和做好京津冀協同發展工作，增強協同發展的自覺性、主動性、創造性，保持歷史耐心和戰略定力，穩扎穩打，勇于擔當，敢于創新，善作善成，下更大氣力推動京津冀協同發展取得新的更大進展。”所有區域協同發展戰略的實施都是如此，要在行動上堅持不懈、久久為功，要有冒的勇氣、闖的勁頭，狠抓落實。尤其是要有“咬定青山不放松”的戰略定力、戰略自信，不斷探索創新，下大力氣、花更多功夫破除體制機制障礙，建立健全推動區域協調發展戰略落地的長效機制。這是以戰略思維推動區域協調發展的行動準則。

作者系中共上海市委黨校科學社會主義教研部副主任、教授，碩士生導師

責任編輯：雙艷珍