鄉村振興戰略下離婚婦女宅基地權益保護研究

蘇丹丹 張淘

摘 要：實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署。土地是農民賴以生存的基礎，其重要性不言而喻。在法律和政策上保護離婚婦女，有利于穩定家庭生活秩序、推進社會主義農村建設和促進社會和諧。保護農村離婚婦女土地權益，對實施鄉村振興戰略具有現實意義。

關鍵詞：宅基地使用權;農村集體經濟組織成員資格;村規民約;一戶一宅

文章編號：1004-7026（2019）13-0044-03 ? ? ? ? 中國圖書分類號：D922.3 ? ? ? ?文獻標志碼：A

宅基地的使用權是指公民個人依法享有的在國家或集體所有的宅基地上建造房屋用于使用居住的權利。在我國，土地只能歸國家或集體所有。當村民為了建設私人住房時，才有權占有、利用本集體所有的土地，且一戶只能擁有一處宅基地。近年來農村離婚現象普遍，離婚糾紛中的財產分配問題往往是夫妻雙方爭議的焦點。在廣大農村，此問題突出體現在宅基地使用權上。

以農村離婚婦女的宅基地使用權的現狀為出發點，深入探究我國離婚婦女宅基地使用權受侵害的原因。在此基礎上提出對策和建議，以期對我國離婚婦女宅基地權益保護制度的完善有所裨益。

1 ?農村離婚婦女宅基地使用權的現狀

我國法律規定，農村居民不分性別，都有權申請宅基地使用權。然而在實踐中，此法規并不能完全得到貫徹。根據全國婦女聯合會委托農業農村部農業研究中心在固定觀測點進行的抽樣調查，80.2%的婦女未在宅基地使用權證書上登記姓名。這個令人震驚的數據表明，農村婦女的宅基地使用權益得不到保障。

在農村，“結婚蓋新房”已是慣例，這必然需要申請宅基地使用權。婚后，男方會以“戶”的名義申請宅基地使用權。因此，宅基地使用權證書上的登記人要么是男方父母，要么是男方本人，女方的宅基地使用權益幾乎被忽略。宅基地使用權實行嚴格的“一戶一宅”制，大部分農村婦女離婚后，在男方家所在的村集體中申請不到宅基地使用權，亦無法從娘家所在的村集體申請到宅基地使用權，從而陷入“兩頭失地，無處可住”的困境。這種沒有固定住所的生活，使她們成為農村的“社會邊緣人”，在一定程度上影響了農村社會穩定，不利于社會和諧。

2 ?農村離婚婦女宅基地使用權受侵害的原因分析

導致農村離婚婦女宅基地權益受侵害的原因有很多，包括風俗習慣、文化教育和法律制度等。

2.1 ?缺乏認定農村集體經濟組織成員資格的法律

農村集體經濟組織成員資格是享有宅基地使用權的前提條件，雖然2018年“中央一號文件”明確提出了全面開展農村集體經濟組織成員身份確認的要求，但對于如何認定及認定的標準等問題，我國現行法律上并沒有具體規定。

在實踐中，各地主要通過“出臺地方性法規或政府規章”“按照村民自治的原則，制定村規民約”的方式對集體經濟組織成員資格予以認定，這兩種方式分別以廣東省出臺的《廣東省農村經濟組織管理規定》、四川成都雙流縣部分村集體通過建立村民議事會確定普通成員權和特殊成員權為代表。

最高人民法院在起草《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的過程中，試圖規定集體經濟組織成員資格的認定標準。但經過最高法院司法委員會的討論，農村集體經濟組織的成員資格問題涉及大多數農民的基本公民權利，屬于《中華人民共和國立法法》第四十五條第一款的規定，通過司法解釋來規定是不合適的。對于農村集體經濟組織成員資格，建議全國人民代表大會常務委員會作出立法解釋或有關規定。因此，目前我國并沒有關于認定集體經濟組織成員資格的法律規定。在新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》中，這個問題仍是一個需要解決的問題，而不是一個明確可行的答案。

在農村離婚婦女身份難以界定、經濟發展不平衡的背景下，對農村集體成員資格認定缺乏統一標準的現狀，致使大部分離婚婦女被認為并非本村成員，并在一定程度上剝奪或限制了離婚婦女享有申請宅基地使用權的權利[1]。

2.2 ?“違法”的村規民約的存在

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）第二十條，村規民約不得違反憲法、法律、法規和國家的政策，不得侵犯村民人身權、民主權和合法財產權。有效的村規民約必須能夠保護村民權益，然而在現實中，我國許多農村地區都有著重男輕女的現象，在制定村規民約時往往會忽略或損害女性的權益，尤其是離婚婦女[2]。村規民約成為侵犯離婚婦女權益的“依據”，地方政府與民政部門未能對村規民約的內容與程序進行有效監管，這使侵犯離婚婦女宅基地使用權益的村規民約一直存在。

2.3 ?農村離婚婦女維權道路艱難

當農村離婚婦女申請宅基地受到阻礙時，她們首先會選擇最信賴也是最便捷的途徑——尋求村委會幫助。村委會往往以村規民約為行為依據，而村規民約往往會成為侵害離婚婦女宅基地權益的基準，客觀上造成了其不可能有效解決離婚婦女宅基地權益受損的問題。

根據《村民委員會組織法》第二十四條的規定，宅基地的使用方案需經村民會議討論決定，而對村民會議成員的確定，又將涉及到農村集體經濟組織成員的資格認定問題。對離婚婦女是否有權參加村民會議缺乏統一的標準，極大地阻礙了離婚婦女維護自己的合法權益。

農村婦女文化水平較低，對運用法律手段維護自身權益并不了解。在“家丑不可外揚”的傳統思想的影響下，不愿意運用法律手段去爭取自己的合法權益。在民事訴訟“不告不理”的原則下，她們的合法權益將得不到保障。當然，訴訟費、律師費及其他相關費用的花銷，對于大多數經濟不獨立的農村婦女來說也是難題，往往會將她們擋在尋求法律救濟的大門之外[3]。

3 ?完善農村離婚婦女宅基地使用權保護機制的建議

在當今社會，許多農村離婚婦女宅基地使用權益得不到保障。改變這一情況，關系到農村離婚婦女的生活保障和法律權益，是實現男女平等、建設鄉村文明的需要，也是為鄉村振興護航的重要舉措。

3.1 ?提升村規民約的合法合理性

首先，對村規民約的制定、修改等事項應實行事前批準制。根據《村民委員會組織法》第二十二條第一款的規定，“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并向鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案”。由此可見，目前我國對村規民約的審查，主要是通過事后備案來實現的。備案制對村規民約有著一定監管作用，但對村規民約的制定、修改等事項，適用事先批準制更能保證其合法性，更有利于保障農村離婚婦女的合法權益。鄉鎮人民政府不僅要對村規民約的內容、程序等方面仔細審查，還要對違反法律和缺乏合理性的村規民約責令修改。加強對村規民約的監督，做到“早發現，早預防，早解決”，以維護廣大婦女的合法權益。鄉鎮政府要重新審核已經生效的村規民約，對違反我國憲法和法律規定并可能損害農村離婚婦女土地權益的村規民約，責令重新討論并修改。同時，要派員對村民會議進行監督，防止發生違法違規的現象[4]。

其次，要加強司法監督。在實踐中，對村規民約是否屬于“法”的淵源并未有具體規定，對司法機關是否有對其審查的權利，觀點不統一。這就導致人民法院對于農村離婚婦女宅基地使用糾紛案件的不同處理，成為離婚婦女宅基地使用權受侵害的法律救濟途徑上的一大障礙。人民法院處于中立的審判地位，其職責就是公正審理案件、公正裁判，應善于通過各種途徑來處理農村離婚婦女宅基地使用權糾紛案件，爭取盡早合理地解決糾紛，而不是為了避免產生問題選擇“不受理”的處理方法。法院應加強對村規民約的監督，防止以村民自治為由來侵犯離婚婦女宅基地使用權益。

再次，通過社會監督的方式，保證村規民約合法有效地保護離婚婦女的宅基地使用權。社會監督是指由國家機關以外的社會組織和公民對各種法律活動的合法性進行的不具有直接法律效力的監督。通過公民、社會團體、大眾傳媒等社會力量的廣泛參與，對村規民約產生過程的各方面進行監督，利用批評、建議、檢舉、揭發、申訴、控告等方式，充分發揮社會群眾力量，確保村規民約的合法性與合理性，充分保護廣大離婚婦女的土地權益。

3.2 ?完善宅基地使用權相關制度

3.2.1 ?明確有資格申請宅基地的“戶”的內涵

目前我國對于宅基地申請適用“一戶一宅”制度，而在《中華人民共和國土地管理法》中并未對“戶”這一概念有明確規定。在宅基地確權中，一般是以戶主為代表進行登記的，而宅基地的戶主一般是男方父母或男方。離婚后，女方既無法主張宅基地使用權，也不能申請到宅基地，宅基地使用權得不到保障。宅基地使用權證書應當包括所有有權使用宅基地的家庭成員，各省（市、自治區）可以根據地區實際，對“戶”進行具體規定。對于農村離婚婦女，離婚后未再婚且獨立生活，就應認定具有申請宅基地的資格。

3.2.2 ?明確農村集體經濟組織成員資格的認定標準

農村集體經濟組織是我國一種特有的經濟組織形式，目前我國關于如何認定農村集體成員資格仍屬空白。成員身份的不明確，必將給解決土地問題造成障礙，尤其體現在解決農村離婚婦女宅基地使用權糾紛上。

在實踐中，村民自治仍有許多不足，如果只是用村規民約來規定農村集體經濟組織成員的資格認定，很可能使農村離婚婦女集體成員資格通過“合法”途徑被剝奪。為解決在糾紛中離婚婦女身份確認困難的問題，立法機關有必要盡快出臺關于農村集體經濟組織成員身份確認的相對統一的標準[5-6]。

關于農村集體經濟組織成員資格取得標準的認定，應當兼顧原則性與靈活性，不宜采用單一性標準。在認定過程中，要綜合考慮農民生產生活是否固定、在集體經濟組織的居住狀況及土地對農民的生活保障等因素，最大限度保護農民的土地權益。

在判斷是否喪失成員資格時，要堅持以人為本的原則，充分考慮戶籍狀況和生活保障需求。具體而言，出現下列情形可認定為喪失成員資格：①成員死亡;②戶籍遷出農村集體經濟組織;③自愿放棄集體經濟組織成員資格。

在確定農村離婚婦女集體經濟組織的成員資格時，應以是否在該集體經濟組織實際生產生活為標準。只要不存在喪失成員資格的情形，即可認為其取得實際生產生活的集體經濟組織成員資格，并同時喪失原集體經濟組織成員資格。

3.2.3 ?強化法制宣傳教育

農村離婚婦女宅基地權益受侵害時得不到有效救濟，這與農村婦女法律意識淡薄有關。隨著社會進步，中國傳統的“男尊女卑”思想已逐漸淡化，但并未能完全根除。在這樣的背景下，要保障離婚婦女合法權益，合理解決宅基地使用權糾紛，就要加強法制教育宣傳，強化農村婦女對土地產權的認識。救濟的最快捷途徑是自我救濟。要通過法制宣傳教育，讓農村婦女了解與土地相關的法律知識，學會用法律武器保護自己的權益。

4 ?結束語

規范宅基地使用權對保障離婚婦女權益具有重要意義。由于歷史傳統和法律不完善，農村離婚婦女宅基地使用權受到侵害而得不到救濟。分析當前離婚婦女宅基地使用權現狀后發現，要從根本上解決這個問題，要從立法層面進行完善，還要提高離婚婦女法律素養，增強其維權意識，實現自我救濟。

參考文獻：

[1]王越.論我國農村離婚婦女宅基地使用權的法律保障研究[D].福州：福州大學，2014.

[2]周曉斌.離婚訴訟中宅基地使用權問題分析[D].黑龍江：黑龍江大學，2017.

[3]鄔文婷.我國農村婦女離婚時財產權益保障研究[D].北京：中央民族大學，2016.

[4]陳若塵.村規民約的司法適用研究[D].北京：首都經濟貿易大學，2018.

[5]張旭光，梁劍峰.農村集體經濟組織成員身份確認困境及解決路徑[J].河北農業科學，2019，23（2）：25-29.

[6]高飛.農村集體經濟組織成員資格認定的立法抉擇[J].蘇州大學學報，2019（2）：37-45.