通航產業發展背景下空域管理改革研究

張悅 羅明

[摘 要]隨著我國通航產業的快速發展，驟然增長的通航飛行活動導致空域資源愈發緊張，通航飛行安全性降低，空域管理體制和管理方式改革迫在眉睫。本文從空域管理改革與通航產業發展的互動關系入手，剖析二者發展歷程中的制約與推動作用，分析我國空域管理中存在的主要問題，提出推動改革的建議和思路，以期實現空域利用效率和效益最大化，確保通航飛行安全、有序。

[關鍵詞]通航;空域管理;效率效益

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.16.093

[中圖分類號]F562[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）16-0-03

0 ? ? 引 言

近年來，國家相關部門出臺了一系列促進通航產業發展的政策。蓬勃發展的通航產業在推動我國經濟增長的同時，導致空域擁擠度增加，空中飛行安全性降低，給空域管理帶來了巨大壓力。如何改進和完善空域管理體制，推動通航產業健康持續發展，是當前亟待解決的重大問題。

1 ? ? 空域管理改革與通航產業發展的互動機理研究

空域管理改革與通航產業發展存在普遍、客觀的內在聯系。空域管理改革對通航產業發展有制約作用，通航產業發展對空域管理改革具有推動作用。

1.1 ? 空域管理對通航產業發展的制約作用

通航產業的發展與空域管理和開放密不可分，但出于國防安全等多方面的考慮，我國空域管理一直沒能實現理想狀態下的、軍民一體化的空域管理體系。一方面，我國空域在劃分上存在問題;“軍航管片，民航管線”，使我國空域管理部門在對通航飛行區域以及低空空域的劃設方面受到一定限制。我國未劃設出非管制區，在一定程度上限制了通航和商務航空的發展，使我國的空域資源不能得到充分利用。另一方面，我國通航活動的審批制度非常嚴格;盡管《通航飛行管制條例》已經簡化了空域使用手續和審批過程，但實際申請中仍需針對不同空域反復單獨申請，且每次審批流程可長達數周之久，這很難滿足通航飛行機動性和時效性的客觀需求，影響通航飛行的組織與實施。

1.2 ? 通航產業發展對空域管理改革的推動作用

隨著我國經濟快速發展，經濟活動日益頻繁，工業、農林牧業等國民經濟各個行業對通航飛行作業的需求逐年增加。通航飛行活動帶來巨大經濟效益的同時，也造成空域擁擠度增加，空域資源利用效率降低，且通航飛行器種類繁多，作業環境復雜，時間不定、高度不定、飛行區域不定，嚴重影響其他飛行活動的安全，容易造成飛行事故。通航產業的發展使空域資源利用的有效性和通航飛行的安全性降低，當前的空域管理制度已經不能滿足通航事業發展的需求，這迫切要求政府相關部門加快空域管理體制和管理方式改革的步伐。

1.3 ? 空域管理改革與通航產業發展在發展階段上的互動分析

從空域管理與通航產業的發展階段來分析（如圖1），兩者都處于前進發展狀態，但不完全協同，空域管理體制建設具有滯后性，不能跟上通航產業快速發展的步伐，無法為通航活動提供一個寬松的政策環境。

建國初期，出于國防的考慮，空域管理和空防都由空軍負責，我國空域的劃分中，大部分空域由空軍管理使用，許多被設為禁區，這種模式一直延續至今。由于民用航空的可用空域有限，通航飛行又因靈活性強，不便統一指揮和管理，在航行空間上受到限制，一直處于緩慢發展狀態。直至20世紀80年代，民航管理體制發生重大改革，先是民航完全脫離部隊建制，由國務院直接領導，隨后國務院成立空域管理委負責全國空域管理工作，政府充分發揮宏觀調控職能，推動通航事業重獲生機。20世紀90年代，國務院實行空域管理改革“三步走”戰略，航路航線的管理權從空軍交到民航手中，民航負責航路內空域的管理和指揮，通航發展的限制減小，通航產業從2000年至今一直穩定增長。雖然民航獲得一定的管理權，但我國空域管理依舊由空軍主導，在實際工作中，軍航與民航之間缺乏有效溝通協調機制，導致空域資源管理和使用效率低下，已成為阻礙通航產業進一步發展的重要因素。目前，社會經濟的快速發展對通航產業的需求不斷增加，但空域管理模式卻跟不上通航產業發展的步伐，二者產生不協調問題。

通航產業的規模、布局等都或多或少受到空域管理的制約，通航產業的不斷發展也會推動空域管理體制改革。如今，隨著社會經濟的發展和通航需求的增加，我國政府陸續出臺了一系列推動空域管理改革的政策，推進了改革進程，但仍存在許多與通航產業發展不協調的地方，有待進一步研究解決。

2 ? ? 空域管理改革與通航產業發展的現狀及存在的問題

2.1 ? 空域管理改革和通航產業發展的現狀

一直以來，國家有關部門和軍民航空域管理系統積極探索空域管理改革的實踐。2010年，國務院、中央軍委頒布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，拉開了低空空域改革的大幕。2016年，《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》首次從軍民融合發展的戰略高度對低空空域管理改革提出了要求。2018年，民航局印發的《低空飛行服務保障體系建設總體方案》對促進低空空域管理軍民深度融合、加快通航產業發展具有重要意義。在各部門機構共同努力下，改革在一些試點地區取得滿意成果，但總體上還存在一些問題，改革進度和深度依舊無法適應新時期空域使用的需求，特別是通航快速發展的需要，有待繼續推進和深化。

2010年以來，從民航局到各地方政府逐漸意識到發展通航產業對地區經濟的重要作用，陸續出臺了一系列推進通航發展的政策及規劃。2016年，國務院辦公廳印發的《關于促進通航業發展的指導意見》，首次從全產業鏈角度對通航進行頂層設計，提出擴大低空空域真高至3 000 m。2018年，交通運輸部公開《通航經營許可管理規定》法規修改的決定，不斷深化“放管服”，服務廣大通航企業。在政府強有力的政策推動下，我國通航市場發展趨勢良好。但受空域劃分、飛行審批程序等因素制約，通航發展中仍存在一些瓶頸。

結合表1數據分析，自1996年起，我國出臺了各項鼓勵通航企業轉型的政策，2000年，通航事業開始恢復，無論是航空器數量還是通航機場數量都有小幅度增長。直至2010年，通航飛機架數比2000年增長236%，飛行時間在十年中增長了7倍，產業規模不斷擴大。2015年，通航器數增長214%，飛行時間約為2010年的兩倍，通航機場數量保持平穩增長態勢，通航產業發展步入正軌，處于較平穩的狀態。截至2017年底，全行業完成通航生產飛行83.75萬小時，比上年增長9.5%，民航注冊通航器總數達2 297架，較2016年凈增201架，定期航班通航機場比2016年增加12個。隨著國家出臺以低空空域管理改革為標志的一系列促進通航產業加速發展政策，通航產業目前正處于起飛預備期，在可以預見的將來，將迎來一段高速發展時期。

圖2反映了2007-2017年通航飛行作業時間的變化狀況，可以直觀看出，近年來，隨著時間推移，通航作業時間總量整體呈增長態勢，從2007年的10.96到2017年的83.75，10年間共增加72.79萬小時。通航作業時間不斷增長反映近年來通航產業正在快速發展，越來越多的航空器在空中飛行執行任務，使用空域資源越來越多，空域資源的利用率在不斷增長。

2.2 ? 通航產業發展下我國空域管理存在的問題

2.2.1 ? 現有法律法規不健全

空域作為重要的自然資源，法律地位卻沒有在部門法和憲法中體現，且沒有土地法等相關單行法規。在立法層面，目前我國僅在《民用航空法》中涉及通航，且只有一章共6條的內容，其余大部分內容均針對運輸航空，造成通航、低空空域飛行依據的上位法不足。在行政法規方面，現有法規對空域管理僅有指導原則，缺乏針對空域劃設、安全監管等具體規定，《通航飛行管制條例》僅對通航組織實施提出了要求，內容不夠完善。在規章層面，許多有關低空空域飛行的規章缺少具體的有關空域分類標準管理使用規定等實施細則，可操作性不強。

2.2.2 ? 空域劃分不合理

空域劃分主要是針對航空器的飛行高度和空中交通服務區。受歷史影響，我國大部分空域由空軍負責空域管理和空防，空軍空域占80%，民航可用空域只有20%;劃設了空中禁航區、限制區和危險區這些特殊空域來限制民航飛行的高度和區域。此外，我國將管制空域分為A、B、C、D四類，并未劃設出通航飛行的E類空域或非管制的F、G類空域，嚴重影響低空空域的使用效率。由于我國沒有劃分非管制空域，全部按管制空域劃設，未考慮到多元化航空用戶對空域的需求差異，無法為通航提供適宜的運行環境。

2.2.3 ? 空域管理模式不科學

目前，我國實行由軍航和民航共同管理空域的體制，但雙方性質不同，缺乏有效的協調機制，在實際工作中無法有效溝通，導致空域管理效率低下，影響空域資源的開發和使用。在審批制度方面，《通航飛行管制條例》明確規定從事通航飛行活動的單位、個人實施飛行前，應當向當地飛行管制部門提出飛行申請，按照批準權限，經批準后方可實施。由于通航飛行活動的作業時間和區域經常發生變化，復雜的審批程序和較長的申請周期嚴重束縛了飛行活動的靈活性。我國現行的空域管理體制已不適應通航高速發展的需求，亟須推進空域管理體制改革，以實現空域資源的高效使用和軍民航之間協調發展。

3 ? ? 完善空域管理、促進通航產業發展的思路建議

3.1 ? 建立健全空域管理法律體系

首先，明確空域資源的法律地位，制定《空域資源管理法》來規范空域的分配和使用。其次，在《民用航空法》中對低空空域做出原則性規定，以指導相關部門出臺與此配套的法規。最后，加快制定《低空空域使用管理規定》來解決相關法律缺失問題，根據通航發展的需求和改革試點的經驗，組織修訂《通航飛行管制條例》，規范低空空域飛行相關的航空器適航標準、場道建設、人員培訓、技術保障等問題。

3.2 ? 科學劃分空域

空域分類作為空域管理的有效手段，已經被國際航空界廣泛認可。因此，科學的劃分空域對于空域有效管理至關重要。因此，我國應借鑒國際民航組織有關空域的分類標準，從軍民航對空域使用的需求和國情出發，合理劃分低空空域，拓展低空空域上限，為通航飛行留出更大的空間。將低空空域劃設為管制空域、監視空域和報告空域，同時加大報告空域的比重。在報告空域飛行，活動主體只需在起飛前和降落后通知管制部門，在其他時間，用戶可以自行安排作業活動，只要確保飛行安全即可，從而充分確保公民對于空域資源的使用權，有利于發揮通航靈活性。

3.3 ? 優化空域管理模式

相關部門應優化軍民航各部門機構，成立一個獨立于兩部門的軍民航協同部門，協調軍民航的不同需求，統一劃分和管理空域資源。此外，簡化通航飛行的審批程序，推廣四川省低空空域協同管理試點首批空域模式，在首批空域內飛行無須審批，只需向低空空域協同管理運行中心提前1小時報備。將飛行計劃管理改為備案制，區別對待在各類空域中的飛行計劃，通過優化空域管理模式，確保空域得到充分利用，提高空域使用效率。

4 ? ? 結 語

航空業發展的關鍵在于空域資源是否得到有效配置，推進我國空域管理模式改革對于通航產業發展至關重要。因此，國家應在立法方面盡快明確空域資源的法律地位及管理配置等有關問題，建立起一整套適用于通航的低空空域管理制度，改革空域劃分標準，簡化飛行審批程序，保證通航飛行的靈活性。結合空域管理體制改革“三步走”的戰略目標，根據我國實際情況，不斷調整和優化組織結構，加強軍民航的協調溝通，在保證飛行安全的前提下，逐步過渡到國家統一管制空域資源的最終目標。

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