鄰避型環境群體性事件的成因及治理策略分析

鄒冉

[摘 要]目前，中國的生態環境日趨惡化，環境類型群體性事件屢次發生。根據風險社會放大理論（SARF），鄰避風險在交流過程中被個人、政府和社會放大，產生了遠遠超過事件本身影響的漣漪效應。由于不同利益主體在環境風險認知上的矛盾、公民環境權遭受侵犯以及政府信任的差序格局，鄰避型群體事件沖突不斷擴大。因此，本文主要提出了3方面的治理措施，即構建風險交流溝通機制、建設回應型社會治理模式、建立統一的聯動運行機制，從而實現快速封鎖風險放大渠道，重塑社會秩序。

[關鍵詞]鄰避沖突;環境群體性事件;風險社會放大

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.16.096

[中圖分類號]D631.43[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）16-0-02

1 ? ? 研究背景及問題提出

隨著我國近年來經濟的高速度跨越式發展，經濟發展凌駕于環境保護之上，造成了環境嚴重破壞。環境沖突問題層出不窮，眾多類似PX化工廠與核電站等環境項目的投入運營使民眾對政府行為產生懷疑，政府權力行使的合法性遭到廣泛質疑。其中，環境群體性事件是環境沖突問題的典型表征。從我國近年來發生的環境群體性事件中可以看出，此類事件遭到了民眾的強烈抵制和負面情緒，中國鄰避運動井噴式爆發。對于建設垃圾焚燒廠和PX工廠周邊居民而言，他們的觀點是：只要建在我家附近，我就不支持，即“鄰避沖突”?！班彵軟_突”頻發，使得很多環境項目工程陷入了本從利國利民的目的出發，卻面臨群眾群起而攻之的困局，同時，政府的行政執法能力備受質疑，權威公信力嚴重下降。本文結合眾多已暴露的鄰避事件，主要回答鄰避風險被放大的原因以及為避免風險的社會放大應該采取的有效治理的措施，為構建社會新型治理模式提供理論參考。

2 ? ? 鄰避型環境群體性事件的形成原因分析

2.1 ? 不同利益主體在環境風險認知上存在矛盾

環境群體性事件在環境中的沖突焦點傾向于關注環境風險感知，重點在于環境風險的可控性、嚴重性、波及性等問題。因為公眾對環境風險的看法源于個人主觀判斷，由于個人認知偏差、個性特征、其他個人情感因素作用，公眾的認知易受到媒體大量負面新聞對風險的著重報道以及人們之間對事故災難的傳播影響，因此，環境風險的判斷具有內容上的不準確性，形成了環境型風險的一種“污名化”框定。由于中國行政體制的相似性，政府各機構相互協調、相互運作的流程具有一定重合性，因此，在某地區產生的風險事件極有可能收獲其他地區的風險性認同。當多次風險認同后，民眾對于風險事件逐漸形成了自己的污名化認知，將此類事件貼上了污名化標簽。經過公眾討論傳播后，加大了污名化的嚴重程度，易導致污名化的漣漪效應，使風險出現社會放大效應。

此外，有關于環境問題的知識理解起來難度較大，普通民眾難以準確把握，只有相關領域的專家才能精準表明環境風險的危害性。因此，政府在建設環境項目之前進行風險綜合評估和資料收集時，需要請相關專家小組進行頭腦風暴討論，詳細分析這一決策的可行性和潛在危害性，并提出危害處理措施，從而為決策提供充足的理論科學依據。然而，由于公眾對環境風險的“污名化”，普通人和技術專家對環境風險的看法相矛盾。言而總之，不同利益相關主體在環境問題認知上的對立和矛盾是環境群體性事件爆發的重要原因之一。

2.2 ? 公民環境權遭受侵犯

公民環境權主要包括如下4種基本權利，即知情權、參與權、拒絕權和享有權。總結我國發生的多個環境群體性事件，筆者發現環境風險的擴大、公民權利受損的過程有一定的相似性。第一，在建立鄰近設施的過程中，是否建立設施由政府、專家和企業共同決定，在設施附近居住的居民求助無門，一個公民基本的知情權、環境權甚至生存權都無法得到保障。第二，附近被詢問的人經常被回避并忽視了基本要求。第三，附近居民的集體抗議活動被確定為缺乏理性的鄰避行為，他們的訴求無法滿足。這種違規行為表明公民的環境權無法行使，無法從政府部門得到有效的救助措施。此外，我國現有立法的相關法律法規不夠完備，由于缺乏法律的保障，公民尋求救助措施和表達自身訴求缺乏基礎的法律保障，使自身環境權利受損的相關民眾迫不得已尋求其他方式來維護自身合法權益，這也成為導致環境群體性事件惡化的重要導火索。

2.3 ? 政府“壓制—專斷”型控制模式加劇“差序格局”

在鄰避事件中，地方政府往往取代相關利益相關者成為公眾抗議的對象，將原來的“商業—人民—政府”三方博弈簡化為政府與人民之間的博弈。由于承擔了大部分規劃、建設和監督責任，中國基層政府的信用度較低，民眾對政府信任呈現“差序格局”，即對中央高層政府的信任程度最高，信任程度隨政府的級別下降而降低。因為在公眾經歷過的多次環境風險事件中，基層政府往往不依法行政，無視民眾的基本訴求，因此，民眾普遍將環境風險產生的原因歸于政府管理不到位以及政府和企業的共同牟利驅使，政府形象遭到極大質疑。目前，我國主要采用壓制型的行政控制模式，各級行政機關部門按照自身政策意愿進行工作規劃，將民眾的訴求排除在環境問題決策之外。行政強制手段雖然能暫時壓制社會公眾的訴求和不滿，但是無法從根本上解決問題，政府很難樹立良好形象，公眾的價值期望達不到要求和基層政府信任的脆弱性可能會產生更多的社會風險。

3 ? ? 鄰避型環境群體性事件的治理策略

如上所述，環境問題頻發不僅使民眾自身權利無法得到行使，同時也嚴重影響社會穩定和秩序。為了有效治理環境類群體事件，本文將提出以下3點建議。

3.1 ? 構建風險交流機制，塑造新型合作風險溝通關系

許多環境風險群體事件爆發的原因之一是信息和知識的不對稱性。由于政府及相關公司未能首次公開環境可能面臨的風險，環境型風險極易產生一連串的“漣漪效應”。為了阻止風險進一步擴大化，需要相關單位在多主體與治理之間建立一種新的溝通關系。也就是說，既要有政府、民眾和專家傳統治理主體，又要有社會組織、大眾傳媒等新的治理主體，從而進行高效風險溝通。一方面，可以加強公眾的支持程度，緩解公眾的不良消極情緒;另一方面，有助于加深公眾對環境的正確認識，最終有效解決環境群體性事件。

為高效率地進行環境風險溝通，本文給出如下建議。一方面，政府應充分利用不同的信息溝通渠道，充分告知公眾鄰近設施的風險程度和預防控制手段，這有利于民眾養成對環境問題的理性態度，減輕彼此在環境風險感知方面的矛盾，縮小政府與非政府組織和公眾之間的差距。另一方面，由于民眾對環境問題的重視程度越來越高，政府有必要開展相關環境知識教育，以提高公眾對環境風險的科學認識。隨著環境風險專業知識積累，一定程度上可以幫助民眾樹立正確的應對觀念，有利于緩解環境群體性事態的不斷惡化現象。

3.2 ? 構建回應型社會治理模式

團體活動采取暴力抗議形式的原因與群體事件的壓力和處理分不開。當環境沖突爆發時，政府第一反應不是化解矛盾，而是先考慮如何壓制回避問題。然而，每年越來越多的群體活動表明，抑制無法從根本上化解矛盾，政府必須改變治理方法，從“壓制”型向“回應”型轉變。在“回應”型社會綜合治理模式中，政府與民眾不再是隸屬的服從關系，而是民主、自由、平等的新型合作關系?！盎貞弊鳛橐环N新型社會綜合治理模式，第一，有利于促使正確信息廣泛傳播，促進風險糾紛及時解決;第二，回應型治理有利于補償各主體的利益損失，平衡各方利益分配機制，維護各主體利益;第三，回應性治理有助于化解各主體之間的沖突矛盾。政府在平衡各主體的利益沖突間發揮著不可替代的作用，有助于維護局勢穩定發展。

3.3 ? 統一規范聯動運行機制，實現風險放大途徑的快速阻斷

在治理過程中，風險的動態發展必然需要一套有效的聯動運行機制。在環境風險管理過程中，運行路徑主要包括決策機制、執行機制、監督機制和反饋機制4部分。在決策過程中，相關部門有必要建立一個決策機制來促進利益相關者之間進行溝通交流，重點是環境風險決策平臺的開放性、透明度、公開化。在實施過程中，必須明確實施策略。根據不同主體的能力，分解各個參與實體的公共環境風險，實現環境風險的層次分類和多維協同管理。在監督過程中，完善系統監督體系，完善公民監督渠道，實現真正的多主體、全方位監督。

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