發達地區政府購買公共服務的啟示

摘 要：為了克服政府作為單一主體在提供公共服務方面出現的低效率與專業性的欠缺，通過研究一些具有代表性的發達地區政府向社會組織購買公共服務的良好經驗與做法，總結并借鑒其政府在購買公共服務整體運作過程中的成功經驗，試圖從中得到相關的啟示，從而對欠發達地區政府推行與發展購買公共服務這一工作提出一些具有針對性的對策與建議。

關鍵詞：發達地區;欠發達地區;政府;社會組織;公共服務

中圖分類號：D035 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）08-0038-04

政府購買公共服務這一做法源于20世紀70年代末英美等西方發達國家關于社會福利制度方面的改革，其初衷即是改變財政危機與財政負擔等不良現狀，提高政府工作效能與公共服務供給的質量，取得了良好成效。借助西方發達國家政府購買公共服務的相關經驗，我國政府于20世紀90年代開始在政府購買公共服務這一領域進行理論研究與實踐探索，到目前為止，我國內地一些城市陸續進行了相關實踐與研究，這對于處于廣東省欠發達地區的J市來說其實是可借鑒的，因此，欠發達地區應仔細審視自身發展實際，學會利用他山之石的力量來完善自身發展。

一、發達地區政府購買公共服務取得的成效與經驗

（一）政府購買公共服務的國內經驗借鑒

1.積極扶持社會組織成長——以上海市民政部門為例

對于發達地區而言，政府向社會組織購買公共服務工作進行的同時，亦伴隨著公共服務承接方競爭力不足的問題。調查顯示，由州政府發起的馬薩諸塞州精神健康服務承包過程中，每份投標建議書平均收到的回復只有1.7個[1]。如是，合格供應商的缺乏影響了整個競爭市場。同樣的狀況也發生在上海市，鑒于此，上海市相關部門實行邊購買邊培育，積極扶持社會組織的成長，營造良性競爭氛圍。

（1）加強對社會組織的支持力度。2005年，上海浦東新區政府出臺《關于促進浦東新區社會事業發展的財政扶持意見》，規定：為新區提供各類專業化服務的公益性民辦組織，如法律服務、專業社工服務、居家養老服務、促進就業服務、問題青少年關愛、刑釋解教人員矯治、殘疾人服務、吸毒人員教育感化等，除政府購買服務外，經有關部門認定，三年內給予每年不超過5萬元的運營費補貼[2]。統計顯示，2015年共有178家公益性社會組織落地浦東全部36個街道、鎮，通過政社合作的方式，承接、實施了493個公益服務項目，覆蓋養老、助殘、扶幼、環保、社區融合、幫困等多個領域[3]。

（2）以實際行動扶植支持型公益社會組織。支持型公益組織的使命是通過培訓民間公益組織，培養其對外提供專業服務的能力，扶持其成長與發展。上海市民政部門在審批、管理流程等方面對于該支持型公益組織一路“亮綠燈”。2004—2007年，支持型公益組織——上海映綠公益事業發展中心的“履歷”清晰可見，從在浦東成立，到開展民間組織交流和養老機構調研工作，再到受政府委托開辦公民公益教育講壇等等，從其誕生到開始提供專業服務，政府的購買行為同時幫助了支持型公益組織本身和其他社會公益組織。多年來，包括浦東社工協會、NPI等以映綠為代表的支持型公益組織在培育民間公益組織方面做出了巨大貢獻。

2.深圳地區：明晰政府購買公共服務的界限

2014—2015年，深圳市政府辦公廳印發《關于政府購買服務的實施意見》《深圳市政府購買服務負面清單》（簡稱《負面清單》）、《深圳市政府購買服務目錄》（簡稱《服務目錄》）。據此，深圳市建立了市、區統一的政府購買服務平臺和機制，以更低的服務成本向社會提供更優質的服務。

（1）明確分類政府購買的公共服務?！斗漳夸洝钒嫦蛏鐣姷姆蘸驼穆毜膶I輔助性服務兩類。面向社會公眾的服務主要包括公共教育、勞動就業、醫療衛生、養老服務、住房保障等;政府履職的專業輔助性服務主要包括技術服務、金融保險、法律服務、工程服務、公開電話接聽服務、調查統計等。并且，政府購買公共服務按照政府采購法律法規實施[4]。

（2）規定政府購買公共服務的邊界。深圳市政府購買服務的“負面清單”屬全國首例?！敦撁媲鍐巍穼Σ粚儆谡氊煼秶姆帐马?、應當由政府直接提供的履職服務事項和政府提供服務效益明顯高于市場提供的服務事項等三大類服務事項明確分類[5]。這讓政府與市場的邊界變得分明，也充分體現政府簡政放權、市場配置資源的基本原則，在遏制各種腐敗和浪費現象的同時，對于政府效能及公信力的提升亦極有裨益。

3.中國香港：通過法律政策，全程進行監管

中國香港的社會組織發展較為完善，政府的政策傾向于直接由社會組織提供服務，發揮其在香港的社會保護系統的巨大作用。第一，明確評估機構。社會福利署作為上級機構負責對受政府資助以及提供服務的社會組織進行監督與評估。第二，出臺制度。2010年，社會福利署制定并出臺旨在對受資助的社會組織進行評估的“服務表現監察制度”。該制度包含《津貼及服務協議》和“服務質素標準”（十六項），由社會福利署與受資助社會組織簽訂，嚴格規定了受資助社會組織提供服務的標準[6]。第三，根據上述監察制度，對社會組織提供服務采取以下評估方法：一是自我評估。社會組織負責人每年須向社會福利署提交評估報告，陳述本單位關于“服務表現監察制度”履行情況，并對未達標環節提出改善計劃。二是提交統計報告。單位負責人向社會福利署提交該單位的“服務量標準”與“服務質素標準”統計報告。社會福利署根據協議規定對之進行分析。三是常規評估。根據風險管理的方式，社會福利署對各單位經營者抽選進行評估。除定期評估外，社會福利署還會為調查投訴進行突擊巡查，而且對于服務使用者的意見亦會進行系統收集，以增加對于受評單位的客觀分析。四是實地調查評估。該評估方式是針對新服務組織或是疑似出現服務質量問題的組織進行的評估，社會福利署會予以短期通知或是突擊探訪，對其服務質素進行檢查與評估。

（二）政府購買公共服務的國外經驗借鑒

筆者引入了英國、新加坡政府購買公共服務的良好做法與經驗，雖然區域間發展實情確有不同，但其政府購買公共服務的理念與做法必然有其值得借鑒之處。

1.英國：契約精神踐行于政府購買公共服務過程中

（1）完備的法律體系作為后盾。1998年，《英國政府和志愿及社會部門關系的協議》出臺，英國政府首次以協議形式明確了政府與社會組織之間合作伙伴的關系;2010年，卡梅倫提出“大社會計劃”后，針對協議進行修訂，引入問責機制;2011年發布《開放的公共服務白皮書》，內容涉及五項關鍵原則：選擇、公平、放權、多元化、責任，使得社會組織參與公共服務供給更為便捷化;2012年，《公共服務（社會價值）》出臺，要求政府甄選提供服務的機構，考慮購買的服務是否能夠帶來例如社會、經濟、環境等諸多方面的價值，最終造福地方[7]。

（2）程序正義。20世紀70年代，英國政府開始向社會組織購買公共服務，長時間的歷史發展積淀使之擁有了大量購買公共服務的實踐經驗。英國政府意識到，良好的公共服務離不開完善的購買制度，因此在購買公共服務過程中建立起相當完備的購買程序和監督機制，積極介入每一環節。程序主要包括：制訂購買計劃、確定購買負責人及配備人員、公開購買信息、接受社會咨詢、劃定購買候選名單、招標或直接購買、合同監督、獨立審計八個環節[8]。每一環節層層遞進又層層支持，既降低了購買中存在的風險，也可及時糾正政府和社會組織可能出現偏離目標的錯誤。

（3）強調合同管理。合作過程中，英國政府與社會組織簽訂具有法律效力的合同。合同內容一般涉及購買服務的數量、質量、價格、雙方的責任權限等內容。此外，對于購買服務之后的質量監控、績效評價，英國政府也會按照合同規定對于社會組織一一進行監督，一則為了維護雙方的權益，二則為保障公民享有優質公共服務的權利。

2.新加坡：資金的來源與使用有章可循

為使政府資金能夠得到合理有效運用，《新加坡共和國憲法》第85條規定，“舉凡應由統一基金支付的各項開支，應載入法案稱為‘撥款法案”[9]。撥款法案嚴格規定了政府當年可以從綜合基金和發展基金提取的資金額度。鑒于此，各政府采購部門需在遵守撥款法案和《政府采購法》規定的基礎上制訂采購計劃，并報相關部門審批。以法律形式明確政府購買公共服務的資金使用，表明了新加坡政府注重運用法律維護秩序的理念，有助于提高政府購買公共服務的資金使用效率，促進政府與社會組織共同自律，形成高效、有序、良性的法治環境。

二、發達地區政府購買公共服務給予欠發達地區的啟示

J市屬于廣東省粵西欠發達地區，在探索政府向社會組織購買服務實踐方面，主要涉及社區居家養老服務、青少年社區矯正、心理咨詢熱線等方面，服務種類不多，服務質量亦屬一般。對于J市而言，政府購買公共服務的重點在于結合自身發展實際的同時，遵循城市發展定位與特色。

（一）政府觀念的轉變

政府購買公共服務是政府在國家治理體系與治理能力現代化的背景下提升職能的需要，因此，對于J市政府而言，首先，要改變自身理念。發達地區購買公共服務的實踐表明，必須摒棄過去政府部門獨家包攬的運作模式，轉而向社會力量尋求幫助與合作。對于例如義務教育、基本醫療、公共安全等公共性強的服務，政府應承擔起責任;而對于居家養老、社區服務、文體衛生等民生類公共服務，則可以交由更加專業的社會組織承擔，將政府的政策措施與公眾需求進行匹配，有利于經濟社會的發展和政府公信力的提升。

其次，強調公共服務發展與經濟發展并重。近年來，J市開始進入大工業發展時代，十分注重經濟發展格局，但其民生類公共服務的供給水平落后于珠三角地區。經濟發達有利于提供高水平公共服務，而較高水平的公共服務亦會促進經濟發展，并形成良性循環，因此，J市提升經濟發展水平自是當務之急，但同時也要將公共服務的發展納入政策議程中，將購買公共服務的事項納入政策議程，而這同樣適用于欠發達地區政府購買公共服務。

（二）進一步扶持社會組織發展

政府逐步將行政權力中的社會性職能剝離開來，說明政府已意識到社會力量能夠發揮政府所不及的作用，但并不意味著政府將職能轉移后即刻有成熟的社會力量承接。對于社會組織而言，發展壯大尤為重要。

1.規范社會組織發展

（1）深化改革、規范管理。2014年，結合廣東省委、省政府出臺《關于進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》，J市民政局制定了《關于引導社會組織規范有序發展的工作方案》，明晰目標任務和具體措施。（2）開展社會組織登記評估。2014年，《J市民政局關于社會組織評估管理辦法》出臺，社會組織評估委員會及復核委員會成立，開展社會組織評估工作。（3）推進登記管理制度改革。除法律法規需要前置審批外，可直接向民政部門依法申請登記，特別是降低城鄉基層群眾生產生活類、公益慈善類和社會服務類社會組織登記條件，放寬登記成立條件，簡化登記程序，注冊資金最低限額從3萬元降低到2 000元，審批期限從30個工作日壓縮到15個工作日。

2.建立社會組織孵化基地

社會組織孵化基地主要為社會組織的成長與發展提供支持性環境，除資金支持、行政辦公輔助等物理性支持的基本服務外，更重要的是提供價值增值服務，如能力提升、協調推廣、財務托管、法律咨詢等等。2012年，我國社會組織孵化器的數量僅有不到50個，而截至2017年底的數據顯示，全國已建成1 400家社會組織孵化器，并且，我國社會組織孵化器的數量還在以每年15%以上的速度增長[10]。因此，包括J市政府在內的欠發達地區，應努力為社會組織的成長創造良好環境，運用孵化基地的作用培育好社會組織成長與發展，有效提升欠發達地區公共服務的均等化和人民的滿意度。

3.加大政府購買公共服務的力度

一方面，欠發達地區可以借鑒上海市民政部門的做法，對于社會組織邊購買邊培育。在財政方面加大對于社會組織的支持力度，發揮政府購買公共服務資金的引導與激勵作用，提升社會組織承接公共服務的意愿與能力。另一方面，構建政府與社會組織長效合作機制。

4.公共財政預算內安排支出

政府購買公共服務的資金來源主要有三種：專項資金、預算外資金、預算內資金[11]。由于欠發達地區在購買公共服務方面的制度性長效投入較少，會產生預算外資金的使用，使得社會組織獲得的財政資助隨著項目終結而結束。例如為獲取政府資金而成立，項目完成社會組織隨即“消失”。將政府購買公共服務的資金納入財政預算范圍，處于政府監督下，意味著資金來源固定而合法，欠發達地區可以效仿新加坡政府，通過法律確定政府購買服務的合法資金，提高資金使用效率的同時，也形成政府與社會組織常態化合作，有助于穩定并提升公共服務的質量。

5.完善人才隊伍

首先，制訂中長期人才培養計劃。按照《國家中長期人才發展規劃綱要》，欠發達地區應將社會組織人才的培育工作納入本地制定的人才培養規劃，形成社會組織人才網絡[12]。其次，增強區域發展吸引力。由于J市的區域發展吸引力不強，加之社會組織相關專業的人才稀少，鑒于此，站在人才角度為之計長遠，給予其成長與發展空間，與單方面的高薪引進政策同樣重要。因此，欠發達地區應出臺人才引進配套政策，減少人才“后顧之憂”，并保障人才擁有專業發展空間。

（三）完善政府購買公共服務的制度

1.出臺總體指導政策與相關法律

2012年，廣東省率先推出《政府向社會組織購買社會服務暫行辦法》，在全國范圍內首次明確政府向社會組織購買服務的范圍、程序方式和資金安排。同年，廣東省財政廳發布《2012年省級政府向社會組織購買服務項目目錄》，將基本公共服務、社會事務服務、行業管理與協調事項、技術服務事項、政府履職所需輔助性和技術性服務等262項服務項目納入第一批政府采購服務范圍。接下來，J市先后出臺《政府購買社會組織服務的實施意見（暫行）》《2012年市級政府向社會組織購買服務目錄（市財政局）》，對政府向社會組織購買公共服務發揮了良好的規范作用。同時，對于欠發達地區而言，僅有制度并不能夠對政府購買公共服務形成剛性約束，若要做到有章可循，則必須出臺相關法律法規，因此，可以借鑒英國政府注重運用法治方式的做法，對公共服務的購買方、承接方、購買內容、購買機制、資金管理、績效管理等方面進行細化規范，建立完整可行的政策、法律體系，也為政府購買社會組織服務提供有力的法治保障。

2.逐步形成完整的配套制度

欠發達地區可以借鑒發達地區政府購買公共服務的做法，首先，對于公共服務的購買方，出臺《項目管理辦法》《政府向社會組織購買公共服務預算管理辦法》《政府向社會組織購買公共服務監察管理辦法》《政府向社會組織購買公共服務評估管理辦法》;其次，對于公共服務的承接方，應出臺《項目申報辦法》《審計工作方案》《項目財務管理指引》《政府向社會組織購買公共服務資金管理辦法》等。同理，J市政府可以結合本地發展實際，做出符合J市社會發展的政府購買公共服務的制度安排，促進政府向社會組織購買公共服務的發展。

（四）完善監管機制

1.推行“陽光購買”

不論是J市還是其他向社會組織購買公共服務的欠發達地區，決不能忽視監管機制的建立。由于政府向社會組織購買公共服務的這種“委托——代理”關系容易導致信息不對稱，為尋租腐敗、暗箱操作提供滋長的空間，因此，“陽光購買”至關重要，這需要建立政府信息披露與公開制度，對政府購買過程的購買內容、購買方式、流程控制、后續監管進行明文約束與規范，確保監管工作有法可依、有章可循。

2.推行預算公開

嚴格執行《中華人民共和國政府信息公開條例》，及時公開購買的服務項目、服務標準、服務要求、服務內容、預算安排、購買程序、績效評價標準、績效評價結果等購買服務預算信息，提高預算透明度，回應社會關切，接受社會監督。

3.加強監督與問責

購買服務的監督主體要建立完善的監管體系。一方面，在內部監督方面，制定相應的財務管理辦法，并加以細化和完善，同時與政府預算管理制度能夠相銜接，保障政府購買服務的資金能夠規范且合法地得以運用。另一方面，加強外部監督。探索、建立和完善財政監督、審計及包括公眾、媒體等在內的多元化外部監督機制，并落實責任追究，嚴厲懲處政府購買服務過程中的違規違紀行為，不斷提高監管成效。

（五）完善評估機制

1.明確評估主體

作為公共服務的購買方，政府將一部分職能轉移下放后，同時也相應承擔起對于公共服務績效的考察與評估職責。Alesssandro提出將The Valueof Customer（VC）模型引入政府購買供水服務的績效評估中，意味著將公眾滿意度作為績效評估的重要衡量標準[13]。因此，公眾的意見應成為政府購買公共服務的績效評估的重要依據，需做出相應的制度安排。此外，2018年7月，財政部出臺《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（下稱《指導意見》），提出：嚴格按照政府購買服務相關規定，擇優選擇具備條件的研究機構、高校、中介機構等第三方機構開展評價工作，確保評價工作的專業性、獨立性、權威性[14]。鑒于此，地方政府須遵循《指導意見》，在政府購買公共服務的評估過程中引入第三方評估，這有助于客觀科學地評判政府購買公共服務的工作。

由此，政府購買公共服務的評估主體呈現多元化趨勢，表明對政府購買公共服務進行績效評估是一項繁復的工作，不僅需要政府對其系統化的建立與完善，更需要經年累月的實踐，從而為公共服務質量提升做出貢獻。

2.評估方式與標準

（1）借助PDCA循環模式。PDCA管理循環，是日本高管對于戴明環進行改造而成，是企業管理中進行質量管理的模式。結合PDCA管理循環模式，通過Plan（計劃）、Do（實施）、Check（檢查）、Act（處理）對公共服務進行評估，實則是這樣的過程：通過評估服務承接方公共服務的目標以及提供具體公共服務的計劃方案，評估其對具體方案的實際執行情況，對是否達到預期目標、是否按計劃行事進行審核，如未達到預期目標，則須查找原因并提出解決方案;如另出現問題，則須視情況決定是否按照PDCA管理循環模式進行另一輪循環以解決問題。

（2）明確評估標準?，F代管理若想取得效果，就必須對結果進行評估，并建立科學的評估標準制度。為此，可以在評估的五個方面（需要、結果、成本、努力、業績）構建公共服務績效評估標準[15]。并且，公共服務的績效評價標準應當結合定性與定量的方法，為此，欠發達地區應結合本地實際、購買服務的實際情況以及相關制度的規定確定統一的標準。

（六）做好宣傳引導工作

J市C區某街道向轄區某居家養老服務中心購買的社工服務，其負責人提到，對轄區內360多戶老人進行入戶探訪時，相當一部分老人拒絕了解社工服務。由此可以看出，政府購買公共服務對于J市市民來說還是新生事物，政府需要開展各種形式的宣傳引導工作，使民眾對于政府購買公共服務這項工作有理解亦有支持。因此，政府應當以實際行動證明購買服務的可行性，不斷提升購買的公共服務質量，形成政府引導、社會組織積極承接、群眾支持的和諧局面。

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