新時代下我國農村社會組織的發展路徑探究

劉圓

摘 要：作為社會資本的一部分，我國的農村社會組織一直處于發展較為薄弱的階段。進一步發展農村社會組織，鄉村治理既是完善國家治理體系、提高鄉村治理能力的關鍵，更是實現鄉村振興戰略的內在要求。為此，中共十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局。本文著重分析了現階段我國鄉村治理存在的問題，并從減少行政干預、健全法律機制、提升專業能力三個方面給出了具體建議，從而進一步發展壯大農村社會組織。

關鍵詞：社會資本;國家治理;農村社會組織

中圖分類號：C912 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）08-0075-03

改革開放40多年以來，我國農村社會組織在曲折發展的過程中不斷成熟壯大，在社會治理方面取得了豐碩成果。黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局。《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》還提出，力爭到2020年，實現城市社區平均擁有不少于10個社區社會組織，農村社區平均擁有不少于5個社區社會組織。進入新時代后，農村社會組織在釋放活力、規范管理等方面依然面臨許多挑戰，在脫貧攻堅、化解社會矛盾、提供公共服務方面仍有發展潛力。

一、新時代下發展我國農村社會組織的現實意義

（一）有利于推進國家治理體系和國家治理能力的現代化

亨廷頓曾指出：“組織是通往政治權力之路，也是政治穩定的基礎，因而也是政治自由的前提……身處正在實現現代化之中的當今世界，誰能組織政治，誰就能掌握未來。”社會組織化程度已成為衡量一個國家現代化發展水平的重要標志之一。當前我國社會組織存在總量不足、質量低下和結構失衡的問題，只有不斷發展壯大農村社會組織，健全社會組織體制機制，形成多元共治格局，才能實現國家治理體系和治理能力的現代化，建成社會主義現代化強國。

（二）有利于增加利益表達，化解鄉村社會矛盾

當今，我國改革已進入攻堅克難的階段，各種社會矛盾也日益凸顯，在鄉村脫貧、土地流轉、房屋拆遷等方面糾紛不斷增多，村民之間、村干部與村民間、村民與村委會間的矛盾呈現復雜化、多樣化的趨勢。鄉村社會矛盾本屬于人民內部矛盾，但如果處理不當，就有可能將矛盾激化，發展演變為群體性上訪事件，增加社會對抗性與失范性風險。發展農村社會組織，有助于暢通農民利益表達渠道，有效反饋基層群眾合理訴求，進一步加強預防和化解社會矛盾機制建設。

（三）有利于整合鄉村資源，豐富公共產品供給

農業稅取消后，鄉鎮政府資金短缺，難有財力支持鄉村公共事業發展，導致公共產品與服務供給不足。另一方面，隨著鄉土文化的流失，鄉村呈現原子化、分散化趨勢，不能僅依靠村委會組織鄉村事務，更需要社會組織激發鄉村發展的內生動力。通過社會組織自下而上整合資源，使農民自發組織起來解決切身利益問題，實現農村社會組織的自我教育、自我管理、自我引導與自我成長，不斷推動社會治理重心向基層下移，實現社會與村民的良性互動，從而形成多元化公共產品供給模式。

二、我國農村社會組織的現存問題

（一）行政干預過多，組織發展缺少空間

從1949—1980年的30余年時間中，嚴格地說，在中國農村沒有任何資源、自主意義上的民間組織。隨著社會主義市場經濟的發展與人民公社的逐步瓦解，農村基層社會才大量興起草根性的社會組織，豐富了共同利益的空間。但是，進入20世紀80年代后期，我國政府開始對社會組織進行清理整頓、對口管理、法制約束，對農村合作基金會等組織進行了整頓、取締，使得原本就先天不足的農村社會組織進入曲折發展階段。1989年，國務院通過了《社會團體登記管理條例》，規定社會團體必須在民政部門登記注冊，并具體規定了我國社會組織的雙重管理體制。這種管理體制帶來了兩方面的問題，一方面登記機關與業務主管部門權責不清，導致為了規避責任而互相推諉;另一方面，嚴格的組織入口更擠壓了農村社會組織的發展空間。

在“行政吸納社會”的體制中，國家與社會融合，很容易帶來農村社會組織的異化，使農村社會組織趨于依附化、行政化。政府通過行政手段控制社會組織的發展，使其發展不會對國家權威產生挑戰，但這阻礙了更為深層的社會自主治理與改革發展。合村并組后，為了加速新村莊的內部融合，政府通過各種途徑對其施加影響，包括對干部競選者施加干預、利用鄉鎮權威處理鄉村事務，使得村級組織的行政性進一步被強化。正如賀雪峰講到的“合村并組，后患無窮”，村民忙于“政務”而不是“村務”，同時進一步加重了作為“半熟人社會”的鄉村的治理負擔與成本，對于具有自治屬性的農村社會組織則疏于發展和管理，農村社會組織發展的消極因素逐漸增多。

（二）法律體制不健全，組織發展缺少保障

法律是社會組織參與社會治理的基礎，然而，現階段我國針對農村社會組織的相關法律體系尚未建立。我國關于農村社會組織的相關法律法規還較為欠缺，存在一定的滯后性。2007年我國出臺了《中華人民共和國農民專業合作社法》，雖然農村社會組織發展有了一定的法律依據，但是范圍的限定阻礙了農村社會組織的多元化發展，同時法律的盲區也導致其他農村社會組織的責任與權利游離于法律之外，缺少社會權威性。《社會團體登記管理條例》就社會組織成立方面，沒有依據城市與農村的差異進行分類管理，不能促使農村社會組織個性化發展，對農村社會組織要求過高，導致部分農村社會組織處于非法的尷尬境地。雖然，政府倡導創新社會治理，但現階段常停留在宏觀的文件層面，缺少微觀層面的政策法規，難以法律形式引導其規范發展。

社會組織因其公益性產權與非營利性特征，必須接受公開的社會監督，而我國農村社會組織缺乏外部監督機制與內部自律機制。一方面，外部監督機制的缺失使得民間社會組織處于真空狀態，公益性侵吞財產事件頻發，直接影響了其社會公信力。此類事件常通過社會媒體曝光，目前還未形成公益財產保護的公眾舉報機制，阻礙了農村社會組織的可持續性發展。另一方面，內部自律機制的缺失，加之農村“灰色勢力”“村霸”等現象的存在，使得農村社會組織未形成民主化的現代管理模式，決策權常集中在少數人的手中，個人常以有限的社會資源謀取私利。

（三）自身能力不足，組織發展缺少動力

組織運行的基礎是人，具備較強專業素質的人才將推動農村社會組織的可持續性發展，對組織的高層次、高水平發展給予指導。當前，社會組織從業人員總量不足，加之城鄉二元化發展帶來的影響，農村社會組織從業人員的待遇差、工資低，難以留住高素質從業人才。由于缺少高素質人才的專業化管理，我國的農村社會組織存在小且散的特點，在成立后難以形成規模，后續發展力量不足。合村并組后，現階段的農民合作參與意識不足，難通過協商、合作的方式解決農村現存問題。在參與鄉村治理的過程中，缺少理性的公民精神，存在參與行為失范、參與效能不足、參與能力不足的問題。加之小農意識與鄉土文化的流失，部分農民只注重個人的經濟效益，對新的組織形式缺乏認同感與歸屬感，求穩怕變的心理阻礙了農村社會組織的成長。

由于農村社會組織缺乏專業化人才，其未能經常開展相關培訓、學習與服務活動，回應村民生產經營等訴求時存在滯后性問題。例如，民政部等相關部門出臺的關于農村專業經濟協會、農民用水者協會的建設意見都缺少專業社會組織人才開展技術指導的相關具體措施，僅憑具有奉獻與公益精神的志愿者參與此類社會組織運作，難以促成農村社會組織的專業化發展。因此，農村社會組織缺乏較大的影響力，經費來源主要為村委會和政府支持，社會籌資的渠道、范圍較小，社會資源獲取能力偏低。而且各地的農村社會組織缺少相互交流，更缺少與政府、社會、媒體等多方面的互動，政府難以深入實際、發現典型從而加以推廣，形成以點帶面的示范效應，嚴重阻礙了組織的創新發展、資源整合與人才培養。

三、我國農村社會組織的發展路徑

（一）減少行政干預，釋放自主性空間

農村社會組織的建設既需要黨政機構的統籌引領，更需要釋放組織自主性空間，培養其獨立發展的能力。在現代治理的大背景下，應抓緊理順政府與農村社會組織的關系，明確兩者責任，在黨政機構的引導下，進一步突出組織的主體地位。

黨的十九大提出，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。在思想意識方面，政府應給予農村社會組織平等公正的發展地位與空間，拓寬兩者協商對話的渠道，不斷培育信任，從而增進合作。政府可通過購買公共服務的方式，在減輕政府治理負擔的同時，農村社會組織可依靠更精準的供求信息，為村民提供針對性更強的產品和服務。將社會組織的培育納入政績考核體系中，在鄉鎮政府的積極推動下，推進農村社會組織治理現代化。面對我國NGO發展歷史較短的現狀，要廣泛借鑒英美法等國的發展經驗，結合國情找準自身定位理順雙方利益關系，完善組織管理機制，整合現有資源，將農村社會組織扶大做強。同時，農村社會組織更要以理性平和的心態，與政府開展交流合作，提出自己的合理訴求。在政策方面，可將登記制管理為備案制管理，降低社會組織準入門檻，鼓勵其發展壯大。

政府在管理過程中，應明確其管理者的角色定位，堅持寬進嚴管、分類管理的原則，引導其靈活規范發展。一方面，根據新農村的建設情況，政府可引導在文化、教育、農業等多方面的農村社會組織建設，在傳承弘揚鄉土文化、關愛留守兒童、發展鄉村經濟都能發揮重要作用，樹立積極向上的鄉村新風。另一方面，面對社會組織復雜的人員構成、黨員偏少導致黨組織發揮作用不突出的現狀，應創新基層黨建，探索農村社會組織黨建的新思路、新方法，加強黨員的教育管理。

（二）健全法律機制，保障組織發展

現階段，我國社會組織方面的立法較為薄弱，進程較為滯后，應加快社會組織的立法工作，特別應針對當地的具體特點，從微觀層面加快農村社會組織地方性規章制度建設，因地制宜地發展農村社會組織，構建全面、多層次的農村社會組織法律體系。從法律保障層面，對農村社會組織的性質、權利義務、審批流程、監管細則、不同類型的發展培育等問題做出具體規定。在沒有現行法律的情況下，各省、市可以通過出臺管理條例的方式規范社會組織的發展，同時不斷理順政府與社會組織的關系，積極探索農村社會組織的發展空間。同時，大力弘揚法治精神，加強普法教育，農村社會組織的發展需納入現行的法治軌道中來，避免不規范發展帶來的負面影響。

農村社會組織的可持續發展，要將外部監督與內部自律機制有效地結合起來。依托當今高度發達的互聯網平臺，可構建社會組織監督系統，將組織、人事、財務公開化、透明化，自覺接受社會公眾的監督。同時加強第三方評估級建設，各地民政局應依據民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見，充分利用現有資源，客觀公正地開展評估工作，不斷提升農村社會組織質量。另一方面，要不斷完善農村社會組織的內部自治機制，例如《榮成市漁業協會章程》，就對協會的組織制度、獎懲制度等做了詳細規定。通過增強農民的監督維權意識，鼓勵其以平和理性的方式解決自身利益問題，既強化對自身誠信、法治意識的底線要求，又不斷提升社會組織的自律意識。同時應不斷放大社會組織的“同心圓”，不斷加強交流合作，借鑒自律管理中的典型經驗，不斷實現行業內部互律。

（三）提升專業能力，提供發展動力

農村社會組織的發展離不開專業人才等社會力量的支持，相關部門應積極引進應屆畢業生、優秀人才參與到農村社會組織的發展建設中來，同時在勞動保障、政策補貼等方面給予獎勵。對農村社會組織的專業人才，應采用“選、育、管、用”的培養模式，堅持嚴格把關、全程培訓、量化考核、因材而用，通過長期業務培訓提升專業素養，不斷健全教育培訓體系，彌補現階段人員不足、素質較低的人力資源劣勢。此外，可以發揮典型示范的帶動方式，通過政府支持幫扶多種類型的重點公益性社會組織，不斷提升農村社會組織的品牌影響力，形成以點帶面、上下合力推的主動局面。此外，應不斷壯大農村社會組織的志愿服務隊伍，積極挖掘社會實踐資源，與高校開展長期合作，將公民意識的培養融入青年社會實踐中去。

我國對于社會組織等“社會資本”的修復是一個長期的過程，一方面通過政府扶植搞活農村社會組織，另一方面要通過自身造血建強農村社會組織。政府可通過購買公共服務的方式，支持其獨立自主地發展，同時給予發展較好、成長較快的社會組織一定的稅費減免、優惠補助等政策，以多種途徑、多種方式保障組織經費。另一方面，要打破區域、類型的局限，加強社會組織間的交流合作，借鑒彼此經驗，聯合起來建立與政府的溝通橋梁。農村社會組織的成員要嚴防組織變異，不斷提升自我法治精神、內省精神，以理性平和的方式加強與政府的交流合作，保證組織健康發展。

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