城市公共物品安全風(fēng)險治理行動邏輯、屬性特征與創(chuàng)新思維

何繼新　何海清　韓艷秋

[摘要]準(zhǔn)確把握行動邏輯和本質(zhì)屬性是一切理論研究的根基。以城市公共物品安全風(fēng)險治理的特定背景，提出城市公共物品安全風(fēng)險治理的背景邏輯、認(rèn)知邏輯、生成邏輯和發(fā)展指向邏輯，本質(zhì)屬性在于契合風(fēng)險的特征屬性是遵循城市公共物品安全風(fēng)險演化的基本規(guī)律，損失最小化是城市公共物品安全風(fēng)險治理的根本愿景，“以人為本”是城市公共物品安全風(fēng)險治理的本質(zhì)要求，持續(xù)聯(lián)合互動是城市公共物品安全風(fēng)險治理的必然方式，并表現(xiàn)出隱匿性、動態(tài)性、多樣性、系統(tǒng)性、人為性等重要特征。新時代城市公共物品安全風(fēng)險治理應(yīng)當(dāng)從治理理念、治理方式、治理動力、治理理論等多維度實現(xiàn)創(chuàng)新思維轉(zhuǎn)向。

[關(guān) 鍵 詞]城市公共物品 ?安全風(fēng)險治理 ?治理思維

[中圖分類號]D63 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ? ?[文章編號]1008-7672（2019）03-0100-09

現(xiàn)階段，我國城市面臨著大規(guī)模的城市更新改造及轉(zhuǎn)型升級，大量市政公用設(shè)施、服務(wù)設(shè)施等公共物品高負(fù)荷運轉(zhuǎn)，自然及人為災(zāi)害不斷擾動，公共設(shè)施傷害公眾事件愈演愈烈等問題，城市公共物品安全風(fēng)險治理成為當(dāng)前三元社會共存的中國城市治理創(chuàng)新場域下理論到實踐關(guān)注的熱點，也是城市公共安全風(fēng)險規(guī)避亟待深化的重要風(fēng)險概念。然而，現(xiàn)階段學(xué)界針對城市公共物品安全風(fēng)險的研究尚顯不足，多從風(fēng)險的識別、防控、應(yīng)急管理等不同角度對公共物品安全風(fēng)險治理進(jìn)行具體研究，且學(xué)者們對城市公共物品安全風(fēng)險治理的研究還停留在所研究的單個領(lǐng)域，如城市地鐵安全、市政管道安全、電網(wǎng)安全等，其研究結(jié)論不僅對整個城市公共物品領(lǐng)域的安全風(fēng)險的治理缺少一定的推廣性，也對城市公共物品安全風(fēng)險治理的概念內(nèi)涵、本質(zhì)屬性及其發(fā)展創(chuàng)新轉(zhuǎn)向缺乏深入理解。因此，在實際研究中準(zhǔn)確把握研究對象的內(nèi)涵與本質(zhì)是保證研究結(jié)論客觀性與實踐指導(dǎo)性的堅實理論支撐，需要從內(nèi)涵、屬性與風(fēng)險治理新思維等多個角度，對城市公共物品安全風(fēng)險治理進(jìn)行深度解讀，以夯實其理論基礎(chǔ)，為建構(gòu)城市公共物品安全風(fēng)險治理方略鋪墊實踐到理論范疇的重要基石。

一、 城市公共物品安全風(fēng)險治理提出的特定背景

城市公共物品安全風(fēng)險是在風(fēng)險社會背景下針對公共物品領(lǐng)域的安全治理提出的。自1986年社會學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）在《風(fēng)險社會》一書中提出“風(fēng)險社會”概念以來，社會危機在全球范圍內(nèi)頻發(fā)，關(guān)于風(fēng)險社會的探討逐步深入，而在此背景下的中國，城市化進(jìn)程的加快發(fā)展導(dǎo)致社會資源緊缺，城市公共物品相對靜態(tài)化的供給能力無法應(yīng)對動態(tài)變化的城市需求，進(jìn)而出現(xiàn)因搶奪資源導(dǎo)致的交通擁堵和道路侵占以及因公共物品供給結(jié)構(gòu)不合理而引發(fā)的“空城化”與“擁擠化”共存的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象的累積與集聚成為城市公共物品安全事件甚至城市安全危機爆發(fā)的導(dǎo)火索。從北京地鐵門夾人、湖北荊州商場電梯殺人、湖南長沙女孩墜井以及因公共物品供給不合理引發(fā)的城市新區(qū)公共物品被惡意損壞等一系列公共物品傷害事件的頻發(fā)可知，城市公共物品安全伴隨著城市公共物品傷害及危機事件的頻發(fā)態(tài)勢而被關(guān)注和詬病，尤其是當(dāng)城市面臨多元復(fù)雜的風(fēng)險突發(fā)情境，城市公共安全風(fēng)險愈發(fā)集中表現(xiàn)在城市公共交通設(shè)施、市政公共設(shè)施、城市環(huán)境、公共場所的基礎(chǔ)設(shè)備等公共物品范疇，并在不斷的擴散放大效應(yīng)中撥弄和挑戰(zhàn)整個城市公共物品供給建設(shè)的安全治理神經(jīng)和底線。①因此，在一個從軟性公共服務(wù)到硬件公共服務(wù)的廣泛內(nèi)容下的城市公共物品概念范疇，結(jié)合當(dāng)前城市頻發(fā)的公用設(shè)施風(fēng)險安全事件，這里界定的城市公共物品重點關(guān)注滿足城市公眾公共需求的各種公共性、服務(wù)性城市硬性公用設(shè)施，包括城市污水處理、垃圾處理、道路、橋梁、地鐵、市政（供水、排水、路燈、路標(biāo)路牌、燃?xì)?、供暖）、人防、園林綠化等。與此同時，提出“公共物品安全風(fēng)險治理”旨在從公共物品安全這一全新視角關(guān)注城市的發(fā)展，進(jìn)而引起學(xué)界及城市管理領(lǐng)域?qū)Τ鞘泄参锲钒踩卫斫Y(jié)構(gòu)特征的關(guān)注，促進(jìn)相關(guān)決策部門和監(jiān)管部門聚焦城市公共物品按安全風(fēng)險領(lǐng)域制定出更加精細(xì)而全面的風(fēng)險治理應(yīng)對策略，②以便更好地規(guī)避城市公共物品安全風(fēng)險，同時昭示了“以人為本”的城市治理理念的深刻內(nèi)涵，彰顯了在城市發(fā)展過程中由“數(shù)量的城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”這一轉(zhuǎn)變價值取向，也蘊含著安全城市建設(shè)與社會和諧建設(shè)的重要意義。

二、 城市公共物品安全風(fēng)險治理行動邏輯

（一） 背景邏輯：城市快速擴張驅(qū)動下催生的風(fēng)險

這一層面的界定明確了城市公共物品安全風(fēng)險治理的背景邏輯，城市公共物品安全風(fēng)險是公共物品領(lǐng)域的安全風(fēng)險，是在城市化快速擴張驅(qū)動下催生的風(fēng)險。首先，城市化帶來經(jīng)濟(jì)增長與城市人口增長的同時也引發(fā)了有限的空間里人口數(shù)量與城市公共設(shè)施不相匹配這一難題，公共物品的超荷載使用，會增加公共物品的脆弱性，城市公共物品安全風(fēng)險也將隨之激增。其次，為了應(yīng)對城市化快速發(fā)展，城市規(guī)劃者急于求成的規(guī)劃調(diào)整往往受到舊有的相對靜態(tài)化的城市規(guī)劃思維桎梏，使得規(guī)劃缺少彈性，且新擴張的城市空間存在著公共設(shè)施投入不足、分布不均、浪費嚴(yán)重等問題，尤其是公共物品的供給結(jié)構(gòu)與城市發(fā)展趨勢的錯位，導(dǎo)致城市建設(shè)一直處于“建了改、改了建”之中。因此，缺少相對穩(wěn)定、平衡、有序的發(fā)展環(huán)境是引發(fā)公共物品安全風(fēng)險事件的又一原因。③再次，在快速城市化發(fā)展過程中普遍存在著“地下建設(shè)為地上建設(shè)讓路”的不成文傳統(tǒng)，地下公共設(shè)施常常出現(xiàn)踩質(zhì)量紅線、丟建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、減應(yīng)有工期等現(xiàn)象，導(dǎo)致地下公共物品安全問題層出不窮。如：地下排水管道擁堵造成城市道路積水以致市民溺死、地下管道塌方造成道路塌陷引發(fā)交通事故、電纜布局不合理造成行人觸電，這一系列由于公共物品容納力不足造成的安全事故再次說明，城市的迅速擴張與公共物品容納力蝸牛式的提升必然會引發(fā)多重風(fēng)險因素的集聚，從而帶來更多的傷害事件，這也是公共物品安全風(fēng)險得以提出的緣由。值得一提的是，問題治理過程中的技術(shù)嵌入困難和主體利益協(xié)調(diào)失衡也增加了治理推進(jìn)的難度。

（二） 認(rèn)知邏輯：公眾感知體驗下概念化的風(fēng)險

這一層面的界定揭示了公共物品安全風(fēng)險治理的認(rèn)知邏輯，明晰了城市公共物品安全風(fēng)險存在的客觀性及其與公眾主觀感知的一致性。吉登斯對于風(fēng)險的解釋是“風(fēng)險不是制造出來的，而是人們安全意識的增強”。隨著城市發(fā)展環(huán)境變化，風(fēng)險因素增多，尤其是公眾對安全的感知愈發(fā)敏感，對安全的需求愈發(fā)強烈，城市公共物品安全風(fēng)險體驗感知的重要性愈發(fā)凸顯。據(jù)此，城市公共物品安全風(fēng)險是公眾感知體驗下概念化的風(fēng)險。首先，城市公共物品與公眾的日常生活休戚相關(guān)，其風(fēng)險的判斷是公共物品中的各利益相關(guān)者結(jié)合自身經(jīng)驗及其對社會的認(rèn)知，通過直接感受，并結(jié)合科學(xué)技術(shù)理性的邏輯分析，對于公共物品形成是否安全的理解和認(rèn)知等主觀判斷。另外，從公共物品安全評價的內(nèi)涵可知，公共物品安全風(fēng)險評價所包含的風(fēng)險分析、安全發(fā)展態(tài)勢研究、風(fēng)險演化趨勢與機理分析、風(fēng)險動態(tài)評價等都需要研究者依據(jù)公眾的感知體驗進(jìn)行理性分析。其次，公共物品安全風(fēng)險大小的變化常常緣于外界公共物品安全事件發(fā)生后或外界環(huán)境改變后，公眾個人對公共物品風(fēng)險體驗的變化，如破損的公用設(shè)施在沒有發(fā)生事故前，公眾僅僅意識到存在微小的安全隱患，但當(dāng)由于公用設(shè)施的破損造成了一系列安全事故后，公眾便會明顯感知到它的危害，認(rèn)為其具有重大的安全風(fēng)險。最后，公共物品安全風(fēng)險具有“漣漪效應(yīng)”，一次公共物品安全風(fēng)險事件發(fā)生后，由于事件的危害程度、危害方式、危害影響和公眾獲取信息方式等的不同以及公眾對風(fēng)險的感知度也會存在偏差，從而對相應(yīng)的公共物品是否存在以及存在何種程度的安全風(fēng)險會有差異性的判斷。綜上可知，就風(fēng)險的屬性而言，城市公共物品安全風(fēng)險是公眾感知體驗下概念化的風(fēng)險。

（三） 生成邏輯：全過程碎片化不合理因子集合的風(fēng)險

這一層面的界定旨在解釋城市公共物品安全風(fēng)險治理的生成邏輯，能夠為治理風(fēng)險問題和識別風(fēng)險因素提供行動指南方向。①雖然，城市公共物品安全風(fēng)險是公眾感知體驗的表現(xiàn)，但引起公眾風(fēng)險感知的原因主要是公共物品建設(shè)全過程中各個不合理影響因子。從公共物品建設(shè)前期規(guī)劃設(shè)計階段來看，公共物品分布與人口分布的不匹配導(dǎo)致部分設(shè)施超負(fù)荷使用，公共物品結(jié)構(gòu)不符合人機工程造成公共物品危險使用都是不合理因子，埋下的城市公共物品安全事故的典型風(fēng)險隱患。從公共物品建設(shè)階段來看，建設(shè)不合規(guī)定、用材偷工減料、施工過程簡化等微小失誤都可能引起建設(shè)階段的安全事故。從公共物品的實際使用來看，必要的公共物品缺少安全保護(hù)裝置、公眾不合理的使用、公眾集體意識的缺乏使得公共物品被盜或被損現(xiàn)象頻發(fā)，不但會使城市公共物品無法有效發(fā)揮其功能，還會引發(fā)不同程度的公共物品安全風(fēng)險事故。②從公共物品運營維護(hù)來看，很多地方的公共物品缺少專門管理與定期維修，這極易導(dǎo)致公眾因不知情誤用已損壞的公共設(shè)施而引發(fā)安全事故，如城市地下燃?xì)夤艿李愐赘g的市政設(shè)施，若維修不及時則容易發(fā)生泄漏、爆炸等重大安全事故?？梢姡参锲方ㄔO(shè)全過程的碎片化不合理因子集合是造成城市公共物品安全事故的主要原因，從公共物品全過程維度進(jìn)行技術(shù)層面與管理層面的統(tǒng)籌工作，是減少城市公共物品安全風(fēng)險的關(guān)鍵。

（四） 發(fā)展指向邏輯：影響公眾獲得感與政府公信力的風(fēng)險

這一層面的界定揭開了城市公共物品安全風(fēng)險治理的發(fā)展指向邏輯，明晰了城市公共物品安全治理的目標(biāo)。城市公共物品安全風(fēng)險與其他風(fēng)險不同，它不僅影響整個社會公眾的獲得感，還影響著政府的公信力，“公眾獲得感”與“政府公信力”是現(xiàn)階段城市安全治理的著力點，更是檢驗城市公共物品安全風(fēng)險治理工作的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，城市公共物品是為滿足民眾基本物質(zhì)需求與生產(chǎn)生活而提供的公共產(chǎn)品，當(dāng)其受到損害或因其損害而引起安全事故時，其影響范圍較大且容易層層發(fā)酵蔓延，進(jìn)而引發(fā)較大的社會恐慌。由風(fēng)險事故所引致的恐懼感和不信任感引發(fā)了公眾的焦慮，使公眾的消費心理、消費行為發(fā)生變化。①并且，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市公共物品大規(guī)模建設(shè)促使公眾要求設(shè)施具有更高的安全系數(shù)，能實現(xiàn)更好的使用效果，具備更有保障的風(fēng)險管控，帶來更飽滿的幸福感體驗感。相應(yīng)的，城市公共物品安全風(fēng)險的增多，在引發(fā)公眾恐慌感和不適感的同時，降低政府的信任度和好感度。另一方面，政府作為城市公共物品的主要供給主體，對公共物品安全有著不可推卸的天然責(zé)任，而政府公信力是抵御城市公共物品安全風(fēng)險的基礎(chǔ)，所以，公共物品安全傷害事件無論是由于公共物品自身的脆弱性，還是公共物品相關(guān)部門的管理疏忽抑或公眾自身行為失范，民眾最終都會把責(zé)任歸于政府，一旦問題處理不當(dāng)，政府的公信力便會下降，這也反映了城市公共物品的建設(shè)必須恪守政府“公信力底線”，注重公共物品安全風(fēng)險的防控，進(jìn)而提高公眾獲得感和滿意感。

三、 城市公共物品安全風(fēng)險治理的本質(zhì)屬性及特征

（一） 城市公共物品安全風(fēng)險治理的本質(zhì)屬性

1. 契合風(fēng)險的特征屬性是遵循城市公共物品安全風(fēng)險演化的基本規(guī)律

城市公共物品安全風(fēng)險是基于城市化快速發(fā)展下的公共物品不斷重建、擴建，并伴隨著人口的大量遷移、公眾安全意識增強、行為失范現(xiàn)象增多等情境而提出的風(fēng)險類型，是社會風(fēng)險的重要組成部分。因此，城市公共物品安全風(fēng)險不僅有其獨有的特征，也契合風(fēng)險的特征屬性，并遵循風(fēng)險演化的基本規(guī)律，即城市公共物品安全風(fēng)險具有風(fēng)險擁有的自然屬性、社會屬性與經(jīng)濟(jì)屬性。首先，城市公共物品安全風(fēng)險是各種不合理因子的集合，雖然風(fēng)險事件的發(fā)生多源自技術(shù)、文化、管理等人為因素，但是自然屬性依然是城市公共物品安全風(fēng)險的天然屬性，自然因素磨損和消耗城市公共物品的使用周期，弱化設(shè)施使用效果，進(jìn)而增加傷害發(fā)生的可能性。其次，城市公共物品安全風(fēng)險寓于一定的社會環(huán)境之中，正如貝克、吉登斯等所言，城市公共物品安全風(fēng)險是在科技進(jìn)步與社會現(xiàn)代性發(fā)展中逐漸顯現(xiàn)的，城市公共物品安全風(fēng)險的社會屬性凸顯正是源于與社會發(fā)展的并行。②最后，城市公共物品安全風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是緊密相連的，不僅表現(xiàn)在城市公共物品安全事故造成嚴(yán)重的公眾人身傷亡、設(shè)施損毀、二次建設(shè)等人力物力財力損失，還表現(xiàn)在城市公共物品自身具有的外部負(fù)向效應(yīng)，一旦公共物品安全風(fēng)險爆發(fā)，會引起公眾對社會的恐慌及政府公信力下降，從而對所在區(qū)域或整個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一定的不確定性影響。因此，在城市公共物品安全風(fēng)險研究的過程中，常常把風(fēng)險因素的辨析作為首要認(rèn)知，而眾多風(fēng)險因素共同組成了風(fēng)險源，一旦風(fēng)險源形成后便會因為信息不完全傳遞和公眾盲從行為而放大公共物品安全風(fēng)險，直到某個行為因子誘發(fā)公共物品安全風(fēng)險事件發(fā)生，進(jìn)而引起更大的公共物品傷害與社會沖突，使公共安全受到威脅，這樣一個城市公共物品安全風(fēng)險的演化過程，恰好與風(fēng)險源通過放大器和引爆器引發(fā)社會沖突的演化規(guī)律不謀而合。

2. 危害最小化是城市公共物品安全風(fēng)險治理的根本愿景

近年來，由于城市公共物品安全風(fēng)險頻發(fā)，城市公共物品安全風(fēng)險治理頗受關(guān)注并已上升到國家安全治理的高度。減少公共物品安全風(fēng)險事件的發(fā)生及事故造成的損失是國家安全治理的根本愿景，而堅持危害最小化原則是城市公共物品安全風(fēng)險治理的根本愿景。這些愿景的實現(xiàn)主要立足于三大依據(jù)：一是城市公共物品安全風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)屬性;二是城市公共物品安全風(fēng)險治理對社會發(fā)展的作用顯著進(jìn)而會影響整個社會的治理績效;三是城市公共物品安全風(fēng)險的不確定性，既包括其發(fā)生的不確定性還包括其事故結(jié)果的不確定性。具體而言，首先，城市公共物品安全風(fēng)險具有的經(jīng)濟(jì)屬性表明風(fēng)險事故的發(fā)生會伴隨一定程度的人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失，而人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失的最小化是其風(fēng)險防御措施是否有效的直觀檢驗，也是政府以結(jié)果為導(dǎo)向的公共物品風(fēng)險治理機制的必然要求。其次，城市公共物品安全風(fēng)險治理對社會發(fā)展的作用顯著，進(jìn)而會影響整個社會的治理績效，當(dāng)風(fēng)險事件發(fā)生頻率居高不下或者公共物品安全事故造成的損失與外部影響逐漸增大時，會引發(fā)公眾恐慌，降低政府公信力，進(jìn)而加大社會治理難度。相反，由于風(fēng)險的感知體驗性，良好的公共物品風(fēng)險治理舉措能通過理性信息傳播，使得公眾對風(fēng)險采取更為合理的應(yīng)對方式，這也在外部性方面降低了城市公共物品安全風(fēng)險的損失。①最后，城市公共物品安全風(fēng)險的不確定性表明，合理的風(fēng)險預(yù)警與識別，可以在很大程度上避免風(fēng)險事故的發(fā)生，從而增強相應(yīng)的公共物品風(fēng)險應(yīng)對能力，減小風(fēng)險傷害損失。因此，通過目標(biāo)引導(dǎo)和過程導(dǎo)向的改進(jìn)實現(xiàn)城市公共物品安全風(fēng)險危害最小化，是公共物品安全風(fēng)險治理的根本愿景。

3. “以人為本”是城市公共物品安全風(fēng)險治理的本質(zhì)要求

當(dāng)安全成為社會共同關(guān)注的關(guān)鍵議題時，只有真正建立起一種把人的安全生存與發(fā)展作為底線標(biāo)準(zhǔn)的城市安全治理理念，讓公眾的物質(zhì)和精神共同發(fā)展，徹底轉(zhuǎn)變“見物不見人”和只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市治理方式，才能夠從公眾的角度實現(xiàn)城市的安全和全面發(fā)展。②現(xiàn)階段，“以人為本”被認(rèn)為是國家發(fā)展觀的核心內(nèi)容，并且隨著“以人為本”的理念提出，“重視人與自然、人與社會、人與人的全面發(fā)展，關(guān)注公眾需求”已經(jīng)成為城市治理過程中的基本準(zhǔn)則。城市公共物品安全風(fēng)險治理很好地呼應(yīng)了“以人為本”的發(fā)展需求，注重公共物品安全風(fēng)險對公眾的影響以及事件發(fā)生后公眾的生存狀態(tài)與心理訴求，給予其更多的人文關(guān)懷，可以減少公眾恐慌，保證公眾風(fēng)險感知的有限理性，這將大大助益城市公共物品安全風(fēng)險治理。因此，城市公共物品安全風(fēng)險治理中強調(diào)以人為本的要求，將會使得城市公共物品建設(shè)全過程注重公眾的適應(yīng)性與安全性、關(guān)注各類人的需求、注重代際發(fā)展、減少公共物品的潛在風(fēng)險，這將有效解決城市發(fā)展過程中公共物品風(fēng)險問題，為城市安全發(fā)展尋到一條可持續(xù)道路，這是城市公共物品安全風(fēng)險治理的本質(zhì)要求，也是安全城市建設(shè)的目標(biāo)。

（二） 城市公共物品安全風(fēng)險治理的特征

城市公共物品安全風(fēng)險治理作為城市社會風(fēng)險治理的重要組成部分，擁有風(fēng)險治理共有的一些基本特征，但因為城市公共物品的特殊性，其具有與一般風(fēng)險治理不同的獨有特征。

1. 隱匿性

隱匿性作為城市公共物品安全風(fēng)險治理的基本屬性，往往與公共物品相伴而生。公共物品為滿足公眾需求而生的天然屬性昭示了城市公共物品安全風(fēng)險事故會帶來巨大的社會損失，且風(fēng)險損失難以控制的一個重要原因在于城市公共物品安全風(fēng)險的隱匿性。一方面，在城市公共物品領(lǐng)域，雖然許多公共物品領(lǐng)域建立了安全監(jiān)管體系，甚至實現(xiàn)安全風(fēng)險的智能測試，但是由于風(fēng)險的可變性和不確定性，仍有諸多風(fēng)險存在隱匿性強而難以檢測監(jiān)管的難點，或者本來正常運行的城市公共物品只有在經(jīng)歷外界環(huán)境因子的強刺激后才會發(fā)生安全事故，且這樣的事故具有突發(fā)性和不易控制性。如在路網(wǎng)系統(tǒng)中，只有當(dāng)受到突發(fā)性斷電、持續(xù)強降水等外界刺激或干擾時，才會使得路網(wǎng)設(shè)施安全風(fēng)險事故高發(fā)。另一方面，由于多數(shù)人們認(rèn)為城市公共物品安全風(fēng)險發(fā)生概率小，或者通過一定的技術(shù)分析確認(rèn)其不具有傷害性而常常不被重視，但經(jīng)過時間的推移，風(fēng)險逐漸積累，極易引致公共物品安全事故的發(fā)生，這就是風(fēng)險發(fā)生的滯后引致的另一種無形隱匿。此外，人們對城市公共物品領(lǐng)域大量微小風(fēng)險點沒有足夠的重視，這些看似“無關(guān)緊要”的風(fēng)險點本可以作為一種安全警示提高風(fēng)險治理預(yù)警能力，但往往成為引發(fā)“積少成多”的大型公共物品安全事故。這也印證了城市公共物品安全細(xì)微風(fēng)險“無視”后的隱匿性。

2. 動態(tài)性

城市公共物品安全風(fēng)險治理的動態(tài)性主要體現(xiàn)在風(fēng)險影響因素的動態(tài)性、風(fēng)險傳播路徑的動態(tài)性以及風(fēng)險損失的動態(tài)性。首先，公共物品處于不斷變化的自然、經(jīng)濟(jì)、政治和社會環(huán)境之中，圍繞公共物品建設(shè)的政治及經(jīng)濟(jì)政策、供給和運營技術(shù)、相關(guān)參與主體行為和氣候、自然地理等影響因素復(fù)合疊加，紛繁復(fù)雜和千變?nèi)f化，這直接在時空中反映出公共物品安全風(fēng)險治理影響因素的動態(tài)性。其次，公共物品安全風(fēng)險事故發(fā)生后的風(fēng)險傳播不是簡單的直線傳播，而是經(jīng)由“漣漪效應(yīng)”傳播到其他關(guān)聯(lián)的公共物品領(lǐng)域，且這種傳播路徑表現(xiàn)出無序和不確定性，難以依靠經(jīng)驗做出預(yù)測。同時，雖然城市公共物品的物理位置是固定且無法變動的，但其使用受眾群體卻是流動的社會，即使可以通過大數(shù)據(jù)分析掌握某個公共物品的受眾群體特點，制定相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)防策略，也無法控制社區(qū)受眾多維度流動引發(fā)的風(fēng)險預(yù)警和管控，當(dāng)面臨多個這樣的“特殊受眾個體”時，該領(lǐng)域的安全風(fēng)險便逐漸加大，最終會因“特殊因素”引發(fā)公共物品安全風(fēng)險事故。最后，由于公共物品事故發(fā)生后受傷害民眾數(shù)量、外界環(huán)境對公眾的心理影響以及事故造成的經(jīng)濟(jì)與社會損失，都隨著事故發(fā)生時間的變化而動態(tài)變化，因此，需要有靈活動態(tài)的應(yīng)對策略應(yīng)對公共物品安全風(fēng)險事故。

3. 多樣性

由于城市公共物品自身的復(fù)雜性以及外界環(huán)境的不確定性，城市公共物品安全風(fēng)險的誘因多種多樣，這也導(dǎo)致公共物品安全風(fēng)險治理的手段方式變化多端。一方面，由于城市人口來源復(fù)雜，不同區(qū)域自然條件、社會文化、歷史沿革以及現(xiàn)實發(fā)展條件等存在差異，加之城市公共物品安全風(fēng)險的形成因素復(fù)雜多樣，在公共物品安全風(fēng)險治理時需要考慮自然、人文、技術(shù)、歷史等多樣性和現(xiàn)實的關(guān)聯(lián)度。另一方面，城市多元、混合、共生的社會形態(tài)結(jié)構(gòu)使得公共物品安全風(fēng)險影響持久廣泛，人為因素與自然因素造成的公共物品安全風(fēng)險問題相互交叉，共振頻率強，加強了風(fēng)險的擴散速度及影響范圍，公共物品安全風(fēng)險的表現(xiàn)形式愈加復(fù)雜多樣。同時，一旦發(fā)生城市公共物品安全事故，將會直接影響社會生產(chǎn)生活和城市的政治格局與文化生態(tài)，進(jìn)而通過帶來的多樣性社會損傷影響到整個公共安全領(lǐng)域。①

4. 系統(tǒng)性

城市公共物品是由不同領(lǐng)域、不同類型的軟性和硬性公共物品組成，以相互間的關(guān)聯(lián)性與蔓延性為基礎(chǔ)，共同構(gòu)成了一個復(fù)雜的公共物品系統(tǒng)。從外部環(huán)境來看，城市公共物品面對著城市人口和資源的高度密集性，超越時空范圍的安全風(fēng)險快速傳導(dǎo)性，部分風(fēng)險超過城市自我完善和修復(fù)能力的高速累積性，多重風(fēng)險安全問題相互疊加擴散性，任一風(fēng)險“爆點”都可能波及并傳導(dǎo)至整個城市體系的明顯全域性，城市公共物品安全風(fēng)險治理必須作為一個復(fù)雜而精密的系統(tǒng)，立足全域化（全方位、全覆蓋、全過程、全天候）系統(tǒng)觀，突出橫向到邊、縱向到底、橫縱網(wǎng)絡(luò)的風(fēng)險治理防控體系。從公共物品內(nèi)部系統(tǒng)來看，城市功能的多樣化使得城市公共物品安全風(fēng)險內(nèi)部存在復(fù)雜的聯(lián)系，當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)部任何一個領(lǐng)域出現(xiàn)問題且缺少及時的控制時，事故風(fēng)險便會在系統(tǒng)內(nèi)部迅速擴散，當(dāng)子系統(tǒng)發(fā)生故障時會引發(fā)系統(tǒng)群的連帶風(fēng)險效應(yīng)，并弱化公共物品系統(tǒng)的整體力量。由此，城市公共物品風(fēng)險治理本身就是一項系統(tǒng)工程，涉及不同公共物品系統(tǒng)及主體之間關(guān)聯(lián)和耦合作用，還包括風(fēng)險治理系統(tǒng)囊括的風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警、預(yù)案制定、應(yīng)急執(zhí)行以及恢復(fù)重建等多個環(huán)節(jié)程序，且公共物品的開放性和多主體協(xié)同性特點，使得安全風(fēng)險事件發(fā)生往往是多個風(fēng)險因素相互關(guān)聯(lián)、作用、沖突引發(fā)的，①并因微小的擾動就會造成系統(tǒng)“多米諾骨牌式”連鎖反應(yīng)，引致難以恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)社會和民眾生命財產(chǎn)損失，這成為城市公共物品安全風(fēng)險系統(tǒng)性的重要表現(xiàn)。

5. 人為性

正如貝克、吉登斯所言，城市安全風(fēng)險是工業(yè)文明無限發(fā)展的產(chǎn)物，是公眾自身行為帶來的負(fù)面影響，也是人類通過技術(shù)對公眾生活帶來的無法預(yù)測的風(fēng)險。反映到城市公共物品安全風(fēng)險治理領(lǐng)域，一方面，當(dāng)前城市公共物品規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)和運營管理過程中由人為因素造成的公共物品內(nèi)部的脆弱性、安全管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)乏力、監(jiān)督管控體系不完善、公眾風(fēng)險意識薄弱、安全風(fēng)險處置懲罰成本低等一系列因素的復(fù)雜組合，使得公共物品安全風(fēng)險事故居高不下。其次，由于人類在發(fā)展技術(shù)與城市擴張過程中對自然過度破壞，導(dǎo)致自然災(zāi)害烈度和頻度不斷增大，自然災(zāi)害影響下的公共物品風(fēng)險突發(fā)性和危害性更為凸顯，使得公共物品安全風(fēng)險治理系統(tǒng)難以應(yīng)對，從人為破壞生態(tài)環(huán)境引致的自然災(zāi)害來看，這也間接反映了城市公共物品安全風(fēng)險生成的人為性。再次，任何公共物品都有其使用壽命，人類生產(chǎn)了公共物品的同時也要承擔(dān)其折損后存在的諸多可能安全風(fēng)險，加上因公眾對公共物品超負(fù)荷使用造成的磨損，使得公共物品的正常安全使用期限難以測算，以至于多數(shù)城市運營中出現(xiàn)了大量“過期”、“變質(zhì)”的公共物品，為城市公共物品的管理和使用埋下了潛在風(fēng)險。最后，城市公共物品從建設(shè)布局、大量生產(chǎn)、投入使用到應(yīng)急制度建立、安全風(fēng)險監(jiān)控、風(fēng)險產(chǎn)生、事故處理、再建消費信心等全過程都需要人的參與，且人們在制定風(fēng)險應(yīng)對策略的同時，也會滋生出隱性的策略風(fēng)險，因此，從治理角度來說，這種策略風(fēng)險也是治理者生成的公共物品安全風(fēng)險的分支。

四、 城市公共物品安全風(fēng)險治理創(chuàng)新思維轉(zhuǎn)向

（一） 治理理念：從“發(fā)展理性”到“以人為本”

在以往的城市治理中，常常將公共物品的建設(shè)及其安全治理與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系，以服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)的增長作為城市公共物品管理的“標(biāo)尺”，由此在公共物品安全風(fēng)險治理領(lǐng)域出現(xiàn)了片面追求“優(yōu)先服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的現(xiàn)象，例如在城市公共設(shè)施領(lǐng)域，大量公共設(shè)施超量投入和“大快好省”建設(shè)，只注重速度而忽視質(zhì)量，強調(diào)經(jīng)濟(jì)性而缺少人性化，突出建設(shè)而忽視維護(hù)保養(yǎng)，導(dǎo)致了大量公共設(shè)施顯在和潛在的安全風(fēng)險。同時，傳統(tǒng)的公共物品安全治理更多依靠經(jīng)驗、理論等“工具理性”方式來應(yīng)對與控制公共物品風(fēng)險，公共物品安全風(fēng)險治理的“人本位”文化理念嚴(yán)重滯后，忽視城市高質(zhì)量發(fā)展是“人的發(fā)展”這一根本要義。因此，在城市公共物品安全風(fēng)險治理中，應(yīng)秉持“以人為本”的治理理念，在公共物品規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、運營和消費使用等全過程中充分考慮風(fēng)險文化、民眾體驗、社會安全、人的發(fā)展等因素，保證民眾從生理到心理獲得公共物品的幸福感和體驗感;保證市場作為安全風(fēng)險治理載體和平臺，圍繞人的全面發(fā)展重點解決風(fēng)險治理技術(shù)難題;保證政府運用開放且富有彈性的思維模式，全面地認(rèn)識風(fēng)險的多種可能來源與可能后果，從人本角度實施頂層設(shè)計和體制機制創(chuàng)新。

（二） 治理方式：從“失調(diào)隔離”到“整體協(xié)同”

當(dāng)前，我國城市公共物品領(lǐng)域的安全風(fēng)險治理模式主要是針對不同公共物品領(lǐng)域，設(shè)立自成系統(tǒng)的安全風(fēng)險監(jiān)督管控與運營管理部門，不僅大量公共物品缺少專業(yè)化運營維護(hù)管理，且由于分立部門單獨管理城市公共物品安全風(fēng)險，沒有專門的平臺或機構(gòu)綜合應(yīng)對和統(tǒng)籌管控城市公共物品安全風(fēng)險，部門間缺乏整體溝通與協(xié)同治理機制，社會和市場民眾沒有參與的渠道、機制和平臺，尤其政府間縱向?qū)I(yè)分工和橫向需求整合關(guān)系協(xié)調(diào)的矛盾仍然突出，往往使得風(fēng)險過程中出現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”，影響城市公共物品領(lǐng)域安全風(fēng)險治理效率。①另外，城市公共物品安全風(fēng)險治理領(lǐng)域涉及的影響因素較多，各主體間存在不同的競合及沖突，僅僅依靠政府單一主體開展公共物品安全風(fēng)險治理策略，會使得風(fēng)險治理過程中出現(xiàn)能力不足，風(fēng)險治理“預(yù)案化”和“非常態(tài)化”，加之信息傳遞閉塞和阻障導(dǎo)致公眾安全需求得不到及時滿足，市場和社會組織參與“散亂無序”抑或動力不足，引致治理效能降低，城市公共物品安全風(fēng)險治理亟需改變原有“失調(diào)隔離”的政府“獨攬”型公共物品治理模式，建構(gòu)形成社會、市場、政府三個層面有機整合的“多維、立體、閉環(huán)”的體系框架，還要再塑無縫隙運作的整體性政府治理體系，重新配置同級政府之間、政府不同部門之間、政府與其他社會組織之間的資源與責(zé)任，既要認(rèn)真梳理界定政府責(zé)任邊界，發(fā)揮公眾個人、企業(yè)與社會組織的自主治理能力，也要形成以政府為主導(dǎo)，各主體共同參與和密切協(xié)作的治理新模式，建構(gòu)形成一種優(yōu)勢互補、多元協(xié)作、資源整合、共享共建、包容共進(jìn)的城市公共物品安全風(fēng)險“整體協(xié)同”治理格局。

（三） 治理動力：從“被動回應(yīng)”到“主動響應(yīng)”

在傳統(tǒng)的風(fēng)險治理理論的研究中，風(fēng)險事故發(fā)生后以減少事故損失、降低治理成本、避免風(fēng)險事故及次生災(zāi)害的發(fā)生往往作為城市公共物品安全風(fēng)險治理的主要目標(biāo)，并且許多國家城市風(fēng)險治理中常出現(xiàn)對公共物品安全風(fēng)險事故的“物化”，這使得政府從公共物品安全事故發(fā)生初期便采用封閉式的決策過程，自上而下單線式應(yīng)對公共物品安全風(fēng)險，只有公共物品安全風(fēng)險事故發(fā)生后且公眾傷害加大、風(fēng)險損失嚴(yán)重時，才被動地采取應(yīng)急措施，這種風(fēng)險響應(yīng)方式實質(zhì)上是受被動、消極、粗放保守治理思維的局限，②這類目標(biāo)也因其過于“物化”或者與公眾現(xiàn)實需求仍有差距而不再被賦予更高的價值，如美國政府的“拖—拉”體制正是因為目標(biāo)簡單且過于被動而被批評為“主動性的失敗”。可見，隨著公眾對于城市安全訴求逐漸提高，且知識、技術(shù)、信息等具有能動性的因素正在加速進(jìn)入公眾的視野，使得公眾對于公共物品安全風(fēng)險的信息獲取更加便捷、多元與專業(yè)化，以往“重部署、輕監(jiān)管”的風(fēng)險治理模式和“被動消極式”的風(fēng)險回應(yīng)方式已不能適應(yīng)現(xiàn)階段公共物品安全風(fēng)險治理新需求。因此，城市公共物品安全風(fēng)險治理最重要的原則應(yīng)該是主動響應(yīng)，即在公共物品建設(shè)的全過程中打造和形成政府、市場、社會共同參與和響應(yīng)的公共物品風(fēng)險治理的體制機制、平臺載體和文化氛圍，積極在各參與主體間進(jìn)行公共物品安全知識宣傳，更加精細(xì)和精準(zhǔn)響應(yīng)與反饋各參與主體在各階段的監(jiān)督信息、需求意愿和測評績效，以此減少公共物品源頭的風(fēng)險因素，加強公共物品風(fēng)險預(yù)警、事故評估、監(jiān)管規(guī)制及風(fēng)險退出等多種主動風(fēng)險響應(yīng)，尤其是通過建立需求溝通平臺與回應(yīng)評估機制，使得城市公共物品安全風(fēng)險治理能夠針對不同物品、服務(wù)區(qū)域、受眾對象、風(fēng)險類型、致因差異等制定出具有精準(zhǔn)性與針對性的舉措。

（四） 治理理論：從“脆弱性理論”到“韌性理論”

從1990年以來，西方主流風(fēng)險治理與災(zāi)害研究中運用脆弱性理論，使得消除或減少風(fēng)險事故中的脆弱性因子成為公共物品安全風(fēng)險治理的主要方法。然而，脆弱性理論最大的缺陷恰恰在于其不能辯證地分析問題，看不到城市公共物品安全風(fēng)險傷害帶來的機遇，而存在片面性。博加德（Bogard）認(rèn)為著重探討公共物品安全風(fēng)險形成的脆弱性因子是一種“無能”，應(yīng)從積極應(yīng)對、消化災(zāi)害和自我恢復(fù)能力的角度提升城市公共物品安全風(fēng)險治理能力。①“恢復(fù)能力說”認(rèn)為城市公共物品系統(tǒng)在發(fā)生安全事故后對傷害具有吸收與恢復(fù)能力，且這種恢復(fù)能力具有彈性，因此，只從風(fēng)險來源的角度治理城市公共物品安全風(fēng)險，或者僅僅在事故發(fā)生后快速應(yīng)對使傷害恢復(fù)到原始狀態(tài)都將有失偏頗。為此，這里借鑒正在起步發(fā)展的韌性城市理論，立足于該理論，建構(gòu)城市公共物品風(fēng)險韌性治理理論新基礎(chǔ)、新解讀和新支撐。首先，韌性治理理論強調(diào)主體的多元協(xié)同，吸納公眾與社會組織的內(nèi)在活力，能夠減少脆弱性理論指導(dǎo)下政府自上而下的單中心管理帶來的參與主體能力浪費與參與進(jìn)程滯后，多元主體的參與也會使得公共物品安全風(fēng)險治理更具響應(yīng)、動態(tài)與系統(tǒng)功能。其次，韌性治理理論不是簡單地脆弱性評估與風(fēng)險事故的應(yīng)對與處置，其治理理念是主動響應(yīng)與包容吸納，以資源與技術(shù)的匹配來提高公共物品各領(lǐng)域?qū)ν饨鐢_動的適應(yīng)能力與恢復(fù)能力。再次，韌性治理理論強調(diào)的治理過程是綜合協(xié)同，而傳統(tǒng)的公共物品安全風(fēng)險“層層分解”式治理常常使治理活動僵化、風(fēng)險結(jié)果固化、治理結(jié)果片面化，多部門、多學(xué)科、多主體與多資源的協(xié)同治理能夠挖掘出風(fēng)險傷害恢復(fù)過程中的更多潛能。最后，引入韌性治理指標(biāo)對城市公共物品安全風(fēng)險治理監(jiān)督與評估，使風(fēng)險治理績效從單一維度向多尺度、多層面、多維度轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實現(xiàn)城市公共物品安全治理的長效性。

Action Logic， Attributes and New Thinking of Urban Public Facilities Security Risk Management

HE Jixin， ?HE Haiqing， ?HAN Yanqiu

（The College of Economics and Management， T ianjin Chengjian University， Tianjin ?300384， China）

Abstract： Based on the specific background of urban public goods safety risk governance， we decompose the action logic of urban public goods safety risk governance into background logic， cognitive logic， and generation logic. The results show that the characteristic attributes of conformity risk is the basic rule following the evolution of urban public goods safety risk， loss of minimization is the fundamental vision of urban public goods safety risk management， “People-oriented” is the essential requirement of urban public goods safety risk management， and continuous joint interaction is an inevitable way to govern the security risks of urban public goods.

Key words： urban public facilities; security risk management; governance thinking