事業單位推進事企分開的難點與對策分析

劉毅

摘 要：2019年是國家進行事業單位分類改革的攻堅年，其中最為艱難的就是將現有事業單位內部的經營部分進行剝離。只有認真分析事企分開這一工作中存在的難點，才能采取合理的措施，本文對此進行了探討。

關鍵詞：事企分開;對策分析;

一、概述

事業單位分類改革于2011年正式啟動，擬于2020年全面結束。改革步驟是先將現有事業單位按照社會功能劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別，然后對承擔行政職能的，逐步劃轉行政機構;對從事生產經營活動的，逐步轉為企業;對從事公益服務的，繼續保留在事業單位序列并強化其公益屬性。

隨著國家經濟實力的增長、人口規模和管理任務的不斷增長，事業單位也在不斷擴張。據統計，改革前我國有126萬個事業單位，共計3000多萬正式職工，另有900萬離退休人員，總數超過4000萬人。機構和人員不斷膨脹的同時，并不能滿足新時代和新形勢的要求。一方面原來的管理功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活;另一方面公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，導致事業單位整體運行的質量和效率不高，支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。

二、推行事企分開的現狀

改革任務有難有易，劃轉行政機構是最容易的部分。相當于把本應是政府機構的事業單位進行正本清源，重新理順。人員的編制和待遇相對于原來都更有保障，改革難度最小。這部分改革任務已經隨著2018年的機構改革基本上同步完成。

經營服務類事業單位，做的就是企業的事，主要包括賓館招待所、培訓中心、林場、科技園、科研院所、工程院、勘察設計院、物管維修、市政綠化，還有公證、律師、房產交易等社會中介服務等。這類單位性質比較清楚，轉向沒有爭議，本身經過多年運行，已經具備了一定的自主發展能力，再通過政府扶持并給予一定的改革紅利，包括社保、人員分流政策等，也可以比較順利地完成改革。而經營不善的，也可通過多種方式逐步撤銷、穩妥退出。目前，這部分改革任務也已基本完成。

相對比較難的是中間部分的改革，也就是去掉行政職能和生產經營職能這兩頭以后，留下來的事業單位如何進一步轉制的改革。僅僅從涉及的人數來看，這也是改革的重點。僅教育衛生和農村科技服務系統從業人員就占全國事業單位從業人員的3/4，而僅教育系統就達到1/2。

未來的事業單位將主要分為兩類，一類是單純從事公益服務，也很難通過市場來配置資源的，劃分為公益一類。這一類單位主要包括承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層基本醫療服務的部門。公益一類單位的運行經費將主要由政府劃撥，進行預算管理，不再向公眾收取或由政府相關職能部門核價后收取基本費用，不允許再從事任何經營活動。在實際改革中，公益一類基本上對應原來的全額撥款事業單位，在經費和人員編制均有相應保障，一直也管理得比較規范，轉換起來相對比較容易。

另一類是指承擔高等教育、非營利醫療、新聞傳媒等公益服務，可部分由市場配置資源的事業單位，將劃分為公益二類。這類單位的特點是可以收費，一直由財政差額供給或自收自支，主要包括職專職高普高高等教育、科研推廣、報刊電臺、社科研究、體育設施管理、公證鑒定、測繪勘探、人才交流、物資儲備等單位。這一類事業單位不僅僅要進行分類定位，還要進一步改革，將具有企業性質的經營部分與事業部分予以分離，這也是本文所討論的事企分開的界定范圍。

三、事企分開的難點

第一， 在編人員與非在編人員混崗。公益二類單位，特別是高等教育、報刊電臺等原來屬于差額撥款或自收自支的單位，由于高校擴招、新聞事業高速發展等問題，在編制配備上一直是計劃跟不上變化，最后主管部門在編制問題上往往默認在編人員和非在編人員大量混崗。而改革要求轉制單位必須按規定注銷事業單位法人，核銷事業編制。如果是單位整體轉制，情況還相對比較簡單。但如果是剝離，在編人員則面臨著是否隨企業部分轉制或是回歸事業部分的選擇。在編人員普遍年齡較大，是高管或業務骨干的主體，如果從未來養老待遇或收入穩定性考慮，他們多數人傾向于回歸事業部分，但如果允許他們回歸事業部分，則企業部分的運營馬上就會出現問題。這也是很多公益二類單位事企分開無法推動的最主要原因。

第二， 社保待遇差。我國在推進事業單位參加社會保險方面不是同步的。總的趨勢是在沿海發達省份推行早，中西部推行晚。大量的事業單位工作人員沒有參加社會保險，是阻礙事業單位改革最重要的因素之一。由于社保的缺失，事業單位不可能真正實現“能進能出，能上能下”。2014年10月，國家強力推進機關事業單位社會保險體系的建立，前后用了4年左右的時間，才基本完成這一工作。雖然現在社會保險已經基本實現全覆蓋，但機關、事業與企業在繳納費用和養老待遇上仍然存在一定的差距，這一差距也成了將經營部分從事業單位剝離出去的障礙。雖然在制度設計上，社保部門在研究未來三者逐步進行并軌，但短期內這種不小的待遇差仍然存在。

第三， 經營理念。需要從事業單位中剝離的經營部分一般分為兩種，一種是與事業單位主要職能相關的經營板塊，比如說報刊電臺的廣告部門，嚴格意義上并不是真正的企業，主要還是依托于事業主體所占據的公共資源，并不是充分的市場，具有一定的壟斷性質。對這種企業進行剝離，只是一種“假”剝離，企業很難在市場上真正發展壯大。第二種企業是由與事業單位主要職能關聯度不大的經營板塊，比如說高校的后勤服務部門，這一類企業的剝離難度相對較小，但也面臨著管理水平不高、人員結構老化、薪資競爭力不強的問題。

第四， 股權結構與隸屬管理。事企分開以后，原有事業主體與剝離后的經營部分是什么關系，在改革方案中沒有明確的規定。從事業主體的角度來看，剝離后的企業仍然只是其下屬單位，在管理上希望沿用原來的上下級管理模式，對企業的重大決策和重要管理事項要一事一報，一事一批，這樣管起來比較放心。但從經營部分的角度看，事業主體已經變更為出資人或大股東，只能在公司法明確的職權范圍內，通過股東大會和董事會行使權力，并享受出資者權益。企業有權在公司法和公司章程界定的職責范圍內做決定。這兩種管理思路的碰撞已經成為現有轉制企業在決策和管理上與事業主體屢發沖突的地方。

第五，人員交流。在事企分開之前，經營部分作為事業主體的內設機構，在人員調配上享有與其他部門同樣的規則，不管是管理者還是內部員工，都可以在事業單位內部根據工作需要自由的流動。但事企分開以后，企業的管理者，只能根據干部管理權限的不同，或者董監高等高級管理人員的產生辦法進行調配，企業內的員工，更不可能跨企業自由的調動。這在一定程度上阻礙了人這一最重要的生產要素的合理調配。

第六，內部管理體制。由事業向企業轉換，不僅僅是進行工商注冊和撤銷事業法人，員工重新簽訂勞動合同的問題，更重要的是內部管理體制變革的問題。這種變革是全方位的，不僅僅是企業的決策和管理理念的變革，也包括基本工資制度由事業單位工資體系向企業工資體系的轉變，不同身份員工實行同工同酬，建立市場化的獎勵激勵機制等諸多問題。不能順利地實現這種轉變，這種事企分開就仍然只是停留在表面。

第七，核算方式和成本增加。在事企分開之前，事業單位的經營部分與單位其他部分之間的交易屬于內部業務，沒有單獨的核算賬戶，也不會產生交易稅費問題。而一旦分開，核算方式都會發生重大改變，原本租用事業主體的房產、設備等也必須按市場化進行計費，內部交易也變更為外部交易并產生稅費，企業的運行成本必然增加。

四、對策和建議

（1）增加稅收減免等政策優惠，增加改革的推力和吸引力。比如，多部門日前聯合下發的《關于繼續實施文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業若干稅收政策的通知》，明確規定經營性文化事業單位轉制為企業，可以繼續享受五年內免征企業所得稅、五年內對其自用房產免征房產稅等各種稅收優惠。而同時又加強了對條件認定的難度，原來一些沒有真正把企業做實的“偽轉制”企業很難通過認定，無法繼續享受相關優惠政策。

（2）采取多種手段解決在編人員的后顧之憂。解決混崗問題的關鍵點在于在編人員，而在編人員顧慮的主要是養老待遇。可以通過建立回流機制，允許在編人員在退休前回歸事業主體，或者采取派遣制，把在編人員的關系保留在事業主體，派遣到經營部分任職。這兩種方式都可以很好地解決在編人員的后顧之憂。

（3）針對不同單位的特性，弱化編制。目前國家已經在部分高校、醫院采取了取消編制的試點改革。編制作為一種歷史的管理手段，其存在本身不是目的，實施定崗定員才是目的。通過崗位管理、員工總額按任務量或效益浮動、全員聘用制等管理手段，完全可以代替編制所起的作用。而從總體上取消編制，就解開了事企分開中最根本的癥結。

（4）切實提高企業參保人員的養老待遇。與事業單位的養老待遇差別關系到剝離企業的職工這一群體的根本利益和士氣。從事業單位剝離的這一類企業要正確理解經濟效益與員工利益之間的關系，不以贏利為唯一目的。在力所能及的情況下，繳足社會保險，用好用足企業年金和公積金制度，縮小待遇差，確保企業職工過上有保障有尊嚴的生活。

（5）轉變觀念，積極投身市場。這種觀念的轉變既包括企業的管理者，更包括企業的普通職工。只有觀念變了，才能引發行動的轉變，才能應對未來市場的大風大浪。積極引入各類投資主體，通過控股、參股、收購、兼并等方式，推進公司制股份制改革，提高企業在資本市場上的存活能力。鼓勵部門內部整合或跨部門整合，增加企業整合市場多種生產要素的能力，將資源更多地配置到創造社會財富的領域。