地市級(jí)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革研究
——基于大慶市圖書館法人治理改革實(shí)踐

王 歡

（大慶市圖書館，黑龍江 大慶 163000）

黨的十九大報(bào)告中明確提出要深化文化體制改革，完善文化管理體制，推動(dòng)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)定文化自信。對(duì)于公共圖書館來(lái)說(shuō)，在新時(shí)期要深化管理體制改革，建立法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)管理模式變革。作為一種體制創(chuàng)新形式，法人治理具備方向上的正確性、職能上的明確性以及實(shí)踐上的效益性，在具體實(shí)施的過(guò)程中，也會(huì)存在地域上的差異性，因此對(duì)于圖書館特別是地市級(jí)公共圖書館來(lái)說(shuō)，在法人治理具備普適性的同時(shí)，也需要依據(jù)實(shí)際情況探索出適合自身發(fā)展的法人治理結(jié)構(gòu)模式。

1 地市級(jí)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革的任務(wù)

2018年正式出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》明確提出：“國(guó)家推動(dòng)公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理”[1]，而2017年由中宣部、文化部等7部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》[2]，更是對(duì)公共文化單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的重點(diǎn)工作做出了部署。通過(guò)解讀法律條文并聯(lián)系工作實(shí)際，可以明確地市級(jí)公共圖書館推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革，需要完成引領(lǐng)層面、主體層面、支撐層面三大工作任務(wù)（見圖1）。

1.1 引領(lǐng)層面

地市級(jí)公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)改革，必須把握正確的政治方向，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，以社會(huì)主義先進(jìn)文化為方向，以人民群眾為主體，實(shí)現(xiàn)黨建工作與圖書館理事會(huì)工作的有機(jī)結(jié)合。其一，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)改革中應(yīng)占據(jù)政治核心地位，充分發(fā)揮黨組織的重要作用；其二，要加強(qiáng)黨的建設(shè)，明確黨組織在法人治理各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式，在理事會(huì)做出事關(guān)公共圖書館改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策前，需經(jīng)黨組織嚴(yán)格把關(guān)。

1.2 主體層面

地市級(jí)公共圖書館深化法人治理結(jié)構(gòu)改革，在主體建設(shè)層面需要重點(diǎn)完成幾項(xiàng)工作：一是成立理事會(huì)，從政府部門、社會(huì)公眾及圖書館內(nèi)部選拔、推舉、吸納優(yōu)秀的理事會(huì)成員，明確理事會(huì)的決策層、監(jiān)督層、管理層；二是建章立制，制定公共圖書館理事會(huì)章程，明確圖書館理事會(huì)的構(gòu)成、權(quán)責(zé)、會(huì)議制度，以及理事的產(chǎn)生方式、任期、權(quán)利和義務(wù)等；三是確立各方職責(zé)，需要清晰劃分行政主管部門、理事會(huì)以及圖書館管理層的權(quán)責(zé)，確保實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離；四是加強(qiáng)宏觀管理，保障理事會(huì)依法依規(guī)，實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，規(guī)范運(yùn)行。

1.3 支撐層面

在支撐層面，地市級(jí)公共圖書館需要制定系列配套措施，助力法人治理結(jié)構(gòu)改革。首先，要拓展人事管理和收入分配的自主權(quán)，建立健全合理的人事管理機(jī)制和分配機(jī)制；其次，要提高社會(huì)參與度，吸引社會(huì)力量積極參與理事會(huì)建設(shè)；再次，創(chuàng)新服務(wù)方式，激發(fā)文化創(chuàng)造力，有效提升服務(wù)效能；最后，要加強(qiáng)區(qū)域合作，地市級(jí)公共圖書館可以借鑒省館、其他兄弟館法人治理結(jié)構(gòu)改革的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)帶動(dòng)當(dāng)?shù)貐^(qū)縣級(jí)圖書館開展法人治理建設(shè)。

2 地市級(jí)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革現(xiàn)狀

大慶市圖書館于2017年12月開始建立法人治理結(jié)構(gòu)、成立理事會(huì)，具體流程見圖2。雖然與全國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)公共圖書館相比相對(duì)滯后，但在較晚組建理事會(huì)的一類公共圖書館中具備一定的代表性，可以在一定程度上反映出全國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和城市公共圖書館法人治理改革的實(shí)際情況。

圖2 大慶市圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)階段流程

2.1 政治引領(lǐng)方向明確

在推行法人治理結(jié)構(gòu)改革的過(guò)程中，地市級(jí)公共圖書館在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的引領(lǐng)下，能夠把握政治方向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。多數(shù)地市級(jí)公共圖書館黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，能夠依照本館及理事會(huì)的章程，參與理事會(huì)管理工作，發(fā)揮黨組織的政治帶頭作用。但就目前的改革情況來(lái)看，一些圖書館特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的圖書館，黨組織在理事會(huì)所開展的工作并不深入，理事會(huì)的管理自主權(quán)也沒能得到充分保障，黨建工作與法人治理工作沒有實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合。

2.2 主體建設(shè)初具雛形

綜觀地市級(jí)公共圖書館法人治理改革現(xiàn)狀，盡管開展法人治理改革工作的時(shí)間不一，但絕大多數(shù)圖書館都初步完成了建章立制、招募理事、完善議程、成立機(jī)構(gòu)等工作，法人治理主體建設(shè)初具雛形。

2.2.1 制定章程制度，定位劃分職能

以大慶市圖書館為例，地市級(jí)公共圖書館在籌建理事會(huì)之前，都會(huì)充分理解《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等法律或文件的相關(guān)規(guī)定，再結(jié)合圖書館工作實(shí)際，制定一系列理事會(huì)章程制度。地市級(jí)公共圖書館普遍制定的章程制度包括：第一，圖書館理事會(huì)章程。明確理事會(huì)名稱、宗旨、基本職責(zé)、機(jī)構(gòu)組成、理事會(huì)的權(quán)利與義務(wù)、理事長(zhǎng)及理事會(huì)成員的權(quán)利與義務(wù)、理事會(huì)議事規(guī)則、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等內(nèi)容；第二，圖書館理事會(huì)決策失誤追究制度。明確理事會(huì)的決策程序、失誤追究的情況及方式、免責(zé)情況等內(nèi)容；第三，配套制度。包括審計(jì)和績(jī)效評(píng)估制度、圖書館信息公開制度、圖書館年度報(bào)告制度等。章程制度的制定，為圖書館建立以理事會(huì)為核心的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革提供了一定的文本保障。

為保障圖書館理事會(huì)發(fā)揮實(shí)際效能，形成獨(dú)立運(yùn)作、自我發(fā)展、自我約束、自我管理的現(xiàn)代運(yùn)行新模式，地市級(jí)公共圖書館對(duì)理事會(huì)進(jìn)行定位，并劃分職能。如大慶市圖書館在本館的《理事會(huì)章程》中，將理事會(huì)定位為圖書館的決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其具體職能包括以下幾個(gè)方面：其一，審議圖書館理事會(huì)章程、發(fā)展規(guī)劃、年度報(bào)告、機(jī)構(gòu)方案草案等；其二，審議收入分配及績(jī)效考核方案，對(duì)圖書館財(cái)務(wù)預(yù)算及決算加以監(jiān)督審核；其三，審議崗位設(shè)置及用人計(jì)劃，審核和聘任監(jiān)事、館長(zhǎng)、副館長(zhǎng)、法人代表等；其四，對(duì)管理層實(shí)施監(jiān)督考評(píng)，在理事會(huì)任職期滿后負(fù)責(zé)協(xié)助組建下屆理事會(huì)。

2.2.2 招募推舉成員，成立理事會(huì)機(jī)構(gòu)

相關(guān)研究表明，國(guó)內(nèi)公共圖書館理事會(huì)的理事成員多由3個(gè)部分構(gòu)成：“第一部分為政府行政部門、舉辦單位代表，這部分理事多由任命產(chǎn)生，也可以稱作委任制，理事多為人事、財(cái)政等政府相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人、文化主管部門的領(lǐng)導(dǎo)等；第二部分為服務(wù)對(duì)象和社會(huì)相關(guān)利益方的代表，這部分理事多由公開選舉、招聘產(chǎn)生，也可以稱為選任制；第三部分是圖書館內(nèi)部的代表，多數(shù)為館長(zhǎng)、副館長(zhǎng)、黨委書記等，也包含部分職工代表，這部分理事是法人治理結(jié)構(gòu)中管理層、執(zhí)行層的代表，其理事的權(quán)利和義務(wù)由館內(nèi)職務(wù)及工作性質(zhì)所衍生，產(chǎn)生方式部分為委任制，部分為選任制”[3]。地市級(jí)公共圖書館理事會(huì)成員一般也由這三部分組成，為保障理事會(huì)成員的多元化，地市級(jí)圖書館采取多種方式招募選拔理事，為理事會(huì)的成立奠定人員基礎(chǔ)。

藥師參與藥物治療管理中出院帶藥宣教的探索與實(shí)踐…………………………………………………… 王 斌等（2）：268

地市級(jí)公共圖書館成立理事會(huì)、建立法人治理結(jié)構(gòu)的重心在于“建立分權(quán)制衡的組織結(jié)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的行動(dòng)”[4]。以大慶市圖書館理事會(huì)為例，其對(duì)理事會(huì)的決策層、管理層、監(jiān)督層作了基本劃分，理事會(huì)通過(guò)理事會(huì)章程和理事會(huì)會(huì)議行使議事權(quán)和決策權(quán)，支持管理層工作，不直接參與圖書館管理；館長(zhǎng)是圖書館的法定代表人，負(fù)責(zé)圖書館日常工作；管理層由館長(zhǎng)、黨支部書記、副館長(zhǎng)組成，是理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)行館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。管理層執(zhí)行理事會(huì)決議，接受理事會(huì)監(jiān)督，為理事會(huì)工作提供便利和保障，合理的組織結(jié)構(gòu)使圖書館理事會(huì)得以順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.2.3 完善會(huì)議議程，召開理事會(huì)會(huì)議

地市級(jí)公共圖書館要深化法人治理結(jié)構(gòu)改革，就必須完善理事會(huì)的會(huì)議議程，全面發(fā)揮理事會(huì)分權(quán)制衡、務(wù)實(shí)高效的作用。以大慶市圖書館為例，其在制定《圖書館理事會(huì)章程》時(shí)，重點(diǎn)設(shè)置了理事會(huì)的會(huì)議議程，完善會(huì)議程序，其會(huì)議流程可以簡(jiǎn)要概括為：①提議會(huì)議，明確議題；②提前通知，準(zhǔn)備材料；③會(huì)上討論，表決決議；④詳細(xì)記錄，及時(shí)歸檔。在理事會(huì)會(huì)議議程的驅(qū)動(dòng)下，圖書館管理層可以深入探討表決圖書館工作重要事宜。對(duì)于尚處于起步階段的圖書館來(lái)說(shuō)，理事會(huì)開展的各項(xiàng)工作均需要不斷摸索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以理事會(huì)議事的方式?jīng)Q議圖書館工作的一般事項(xiàng)和重大事項(xiàng)，力爭(zhēng)最大限度地發(fā)揮理事會(huì)的作用。

2.3 后續(xù)支撐相對(duì)乏力

地市級(jí)公共圖書館法人治理改革主體建設(shè)雖然取得了初步進(jìn)展，但仍然存在制度不全、權(quán)責(zé)不明等深層次問題，而在法人治理改革的后續(xù)發(fā)展中，也明顯存在著支撐乏力的現(xiàn)象，這具體表現(xiàn)在：其一，社會(huì)參與度不足。由于社會(huì)認(rèn)知淺顯，參與形式單一，社會(huì)公眾參與理事會(huì)的熱情不高，地市級(jí)公共圖書館理事會(huì)普遍存在著社會(huì)力量參與程度不足的現(xiàn)象。其二，區(qū)域合作不夠深入。從地方實(shí)踐來(lái)看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地市級(jí)公共圖書館一般只注重建立自身法人治理結(jié)構(gòu)，或照搬其他兄弟圖書館組建理事會(huì)的模式，而忽略了與省級(jí)圖書館、區(qū)縣級(jí)圖書館的交流合作。其三，創(chuàng)新服務(wù)有限。盡管地市級(jí)公共圖書館具備一定的現(xiàn)代信息手段，但在理事會(huì)建設(shè)或法人治理工作中的運(yùn)用極為有限，服務(wù)方式落伍，影響了理事會(huì)的工作效能。

3 地市級(jí)公共圖書館法人治理改革的對(duì)策建議

從法人治理結(jié)構(gòu)改革重點(diǎn)任務(wù)的完成情況來(lái)看，地市級(jí)公共圖書館盡管取得了一定成效，但也存在一些突出問題。引領(lǐng)層面，黨建與理事會(huì)建設(shè)沒有有效結(jié)合；主體層面，制度不全，權(quán)責(zé)不明；支撐層面，參與不足，合作不深，創(chuàng)新有限。這說(shuō)明地市級(jí)公共圖書館在推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革的過(guò)程中，仍然面臨著許多困難，需要針對(duì)問題“對(duì)癥下藥”，提出對(duì)策性建議。

3.1 引領(lǐng)層面——實(shí)現(xiàn)黨建工作與理事會(huì)工作的有機(jī)結(jié)合

在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)的基礎(chǔ)上，要保障理事會(huì)的順利運(yùn)行，必須實(shí)現(xiàn)黨建工作與理事會(huì)工作的有機(jī)結(jié)合。這具體需要解決幾個(gè)問題：一是黨建工作與理事會(huì)章程契合的問題。要將黨建要求納入到圖書館理事會(huì)章程中，明確黨組織、理事會(huì)各自的工作責(zé)任。二是黨組織成員與理事會(huì)成員雙向任職的問題。黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員要進(jìn)入理事會(huì)管理層，理事會(huì)管理層中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也要按照黨內(nèi)相關(guān)規(guī)定，進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，實(shí)現(xiàn)交叉任職。三是黨組織領(lǐng)導(dǎo)與理事會(huì)自主權(quán)相結(jié)合的問題。要堅(jiān)持黨管干部原則，在理事會(huì)決議圖書館重大決策、重大人事資金事項(xiàng)時(shí)，黨組織必須參與研究討論并嚴(yán)格把關(guān)。同時(shí)要給予理事會(huì)一定的人事管理和收入分配的自主權(quán)，積極探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)與理事會(huì)管理自主權(quán)有機(jī)結(jié)合的有效途徑，激發(fā)理事會(huì)的工作動(dòng)力。

3.2 主體層面——推動(dòng)完善章程與規(guī)劃職能雙管齊下

3.2.1 完善機(jī)制章程

3.2.2 統(tǒng)籌規(guī)劃職能

理事會(huì)雖然是公共圖書館為了尋求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而成立的組織機(jī)構(gòu)，但它畢竟代表著政府層面、圖書館層面、社會(huì)層面三方的利益，如不能理順三方關(guān)系，即使理事會(huì)設(shè)置決策層、監(jiān)督層、管理層三權(quán)分立的組織結(jié)構(gòu)，仍然很容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)模糊的情況，因此公共圖書館需要統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)各方、強(qiáng)化管理，進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)。在“頂層設(shè)計(jì)”方面，需要行政部門與圖書館梳理政事關(guān)系，給予圖書館更多地決策自主權(quán)；在“內(nèi)部治理”方面，需要圖書館理事會(huì)下設(shè)幾個(gè)專門的業(yè)務(wù)咨詢委員會(huì)，如審計(jì)、財(cái)務(wù)、績(jī)效考核、發(fā)展決策委員會(huì)等，提供專業(yè)性的建議和指導(dǎo)，為圖書館理事會(huì)提供科學(xué)性的決策支撐；在“底層建設(shè)”方面，需要社會(huì)力量與圖書館建立工作關(guān)系，圖書館理事會(huì)給予社會(huì)力量更多話語(yǔ)權(quán)，讓社會(huì)力量參與圖書館理事會(huì)決策管理，提升地市級(jí)公共圖書館理事會(huì)的民主決策水平。

3.3 支撐層面——保障社會(huì)參與、區(qū)域交流、創(chuàng)新服務(wù)三方推進(jìn)

3.3.1 吸納社會(huì)力量

相關(guān)方案明確提出，“完善吸引社會(huì)力量參與公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)政策，鼓勵(lì)有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾按章程規(guī)定進(jìn)入理事會(huì)，參與決策、管理、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督”[2]，指明要吸納社會(huì)力量參與公共文化機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。因此地市級(jí)公共圖書館需要采取多種手段，吸納社會(huì)力量，解決社會(huì)力量參與不足的問題。首先，要結(jié)合多媒體手段，加強(qiáng)宣傳推廣，提升社會(huì)公眾對(duì)于公共圖書館理事會(huì)的認(rèn)知；其次，運(yùn)用激勵(lì)措施，采取獎(jiǎng)勵(lì)辦法，肯定理事會(huì)中社會(huì)代表的地位和作用，對(duì)他們的辛勤工作和突出貢獻(xiàn)給予物質(zhì)和精神上的雙重激勵(lì)；再次，在保障理事會(huì)順利運(yùn)行的前提下，適度提高社會(huì)代表在理事會(huì)中所占的比重，“使其近距離地制衡和監(jiān)督理事會(huì)管理層，提升理事會(huì)的社會(huì)參與度和公信力”[6]；最后，積極采納社會(huì)公眾提出的優(yōu)秀發(fā)展建議，接受社會(huì)公眾的良性批評(píng)和監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)公眾以捐贈(zèng)者、志愿者、參與者等多種身份參與圖書館建設(shè)，助力圖書館理事會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.3.2 合作不深——深化區(qū)域交流

要解決地方合作不深入問題，地市級(jí)公共圖書館需在推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革的進(jìn)程中，持續(xù)深化區(qū)域合作。一方面，要加強(qiáng)與省級(jí)公共圖書館的交流合作，較之地市級(jí)圖書館，省級(jí)公共圖書館往往開展法人治理改革工作較早，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以為地市級(jí)公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)提供有益借鑒；另一方面，要加強(qiáng)與區(qū)縣級(jí)公共圖書館的交流合作，在地區(qū)圖書館界，地市級(jí)公共圖書館無(wú)疑是地域核心，擔(dān)負(fù)著引領(lǐng)區(qū)縣級(jí)公共圖書館深化體制發(fā)展、推進(jìn)法人治理改革的重任。因此，地市級(jí)公共圖書館要在做好自身建設(shè)的同時(shí)，為區(qū)縣級(jí)公共圖書館提供人才輔導(dǎo)，傳授法人治理改革的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)區(qū)縣級(jí)公共圖書館轉(zhuǎn)變管理體制，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新服務(wù)，帶動(dòng)全地區(qū)各級(jí)公共圖書館的協(xié)同發(fā)展。

3.3.3 創(chuàng)新有限——強(qiáng)化創(chuàng)新管理

針對(duì)創(chuàng)新服務(wù)有限的問題，地市級(jí)公共圖書館需要依托本館的現(xiàn)代信息技術(shù)，強(qiáng)化創(chuàng)新管理，開展理事會(huì)工作。發(fā)揮媒體信息導(dǎo)向作用，加強(qiáng)對(duì)理事會(huì)工作的宣傳推廣；改變傳統(tǒng)服務(wù)模式，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，拓寬線上線下工作服務(wù)對(duì)接途徑[7]；做好數(shù)字化、信息化建設(shè)，基于本館的信息資源平臺(tái)，開展個(gè)性化“訂單式”服務(wù)，推動(dòng)理事會(huì)創(chuàng)新管理方式，不斷激發(fā)公共文化的創(chuàng)造力。

4 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)地市級(jí)公共圖書館來(lái)說(shuō)，盡管實(shí)施法人治理的時(shí)間不長(zhǎng)，現(xiàn)階段也普遍面臨著創(chuàng)新不足、支援乏力、社會(huì)參與度有限等諸多問題，但通過(guò)全面總結(jié)圖書館法人治理工作中的不足，深入剖析原因，探索創(chuàng)新路徑和解決策略，地市級(jí)公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)改革，一定會(huì)實(shí)現(xiàn)章程制度合理清晰、組織機(jī)構(gòu)人員權(quán)責(zé)分明、社會(huì)參與度不斷提升的目標(biāo)。