世界大變局下的中國周邊外交

【內容提要】特朗普上臺后，美國對華政策進行重大調整，其對中國的戰略遏制不斷增強，導致中美戰略競爭壓力向中國周邊地區傳導，使得中國開展周邊外交所面臨的國際環境變得更為復雜。但在此較為不利的環境下，得益于中國采取穩定、一致和可靠的對外政策，以及在抵御美國極限施壓上展現出堅定的態度和較強的應對能力，周邊國家對中國的政策認同和戰略信心有所增強，中國與周邊國家的關系實現普遍加強和改善，周邊熱點問題也得到較為有效管控。中國需要繼續保持戰略耐心與戰略克制，塑造周邊國家對中國行為方式的穩定預期，提升自身在地區事務中的影響力。

【關鍵詞】中美關系;周邊外交;秩序轉型;戰略耐心

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.09.002

當前，世界正處于百年未有之大變局，中美關系出現建交之后前所未有的困局。盡管中國無意推動和激化中美戰略競爭，并努力尋找中美戰略利益的妥協空間，[1]但中美關系的性質和發展方向并不由中國單方面的努力所決定。美國加大對中國戰略施壓使當前及今后一段時期中美戰略競爭加劇難以避免。大國戰略競爭的加劇往往會導致競爭壓力向大國周邊地區傳導，其表現是美國因素在中國與周邊國家關系中的重要性前所未有地凸顯。在中美戰略競爭背景下，美國在中國與周邊國家關系中總體上起到了很大的消極作用。如何在美國產生很大干擾作用的情況下處理好與周邊國家的關系，是中國周邊外交當前和未來一個時期面臨的重要挑戰。

中美戰略競爭加劇背景下的中國周邊外交

隨著特朗普政府上臺，美國調整了對中國的戰略定位，首次明確把中國界定為主要“戰略競爭對手”，認為中國作為所謂的“修正主義國家”，正試圖塑造一個與美國的價值觀和利益相對立的世界，并意圖在未來取代美國，獲得全球優勢地位。[2]美國對華戰略調整不是短期行為，而是代表著長期的政策變化，它是中美兩國實力對比變化、中國國際影響力上升、美國從其自身的認知出發對中國發展方向產生失望情緒，以及美國對中國戰略意圖的系統性誤讀與曲解等多方面因素共同作用的結果。[3]當前激烈進行中的中美經貿摩擦，以及美國在安全、科技、教育、人文交流等方面對中國逐步實施的競爭性政策，顯示美國對華戰略出現范式上的變化，并展現出對華全面戰略競爭的態勢。[4]特朗普在對華“貿易戰”中采取的一些強硬做法，體現了美國思考國家利益的方式已發生變化，即不僅強調“經濟安全就是國家安全”，[5]而且更多地從相對收益的角度思考中美之間的利益關系。在這樣的思維下，美國對華戰略的著眼點不僅在于自身能獲得多大的利益，更在于如何能對中國造成更大的傷害，即使這會對美國造成一定程度的傷害，也在所不惜。[6]對美國來說，能否阻止中國的經濟實力以及綜合實力超越美國，才是根本性問題。

目前的中美關系現狀及發展態勢，對中國與周邊國家的關系無疑會產生重要影響。由于美國強調與中國的競爭，把阻止中國的經濟崛起放在重要位置，其對華政策不僅局限在雙邊層面，而且會積極動員各種國際力量服務于其戰略目標，中國周邊國家在其中無疑具有突出的重要性。

在中美戰略競爭過程中，中國與周邊國家關系的改善，中國與周邊國家合作的加強，中國周邊地區長期保持穩定，在美國看來并不符合其利益，也是其不愿看到的局面。在此背景下，美國國務卿、國防部部長等高級官員出訪中國周邊國家時常發表講話，挑撥中國與周邊國家關系、引發周邊國家對中國的戰略猜忌。美國希望尋找各種時機引誘和逼迫一些周邊國家在中美之間做出不利于中國的選邊站隊。由此帶來的結果是，中國加強與改善同周邊國家的關系要面臨比過去（特別是2010年以前）更大的困難，東亞區域經濟合作比過去更難推進。如果美國持續實質性地推動中美“脫鉤”，[7]必然會對中國與周邊國家的經濟、技術關系造成消極影響，并將對中國與周邊國家的經濟合作構成直接和具有根本性的沖擊。與此同時，美國積極推動“印太戰略”并試圖拉攏東南亞國家參加，也會在中國與周邊國家的安全關系中增添不穩定因素，降低地區安全機制在緩和與管控地區熱點問題中的作用。在特朗普政府上臺之前，人們普遍擔心第三方因素會對中美關系的穩定帶來較大影響，從而導致中美關系出現戰略意外，[8]但隨著美國不斷強化與中國的戰略競爭，第三方因素的重要性顯著下降。更有可能的情況是，為了從戰略上對中國進行孤立并惡化中國發展的周邊環境，美國會利用一些第三方因素挑起與中國的矛盾。

總體來看，隨著特朗普政府上臺以及美國對華戰略調整，中國開展周邊外交所面臨的國際環境變得更為復雜，中國要加強與改善同周邊國家的關系需克服更多的困難。不過，即使在這樣一種頗為不利的環境下，中國與周邊國家的關系依然有了較大發展。2018年以來，周邊地區的諸多熱點問題總體得到了有效管控，一些熱點問題的熱度下降，特別是朝核問題出現較大轉機，半島局勢較大程度地緩解。在南海問題上，雖然中美之間緊張對立仍存，但中國與東南亞國家在南海問題上的對立已相對緩和，中國與相關國家的關系得到一定程度的發展。此外，中日關系、中印關系都出現一定程度的改善。

與此同時，中國與周邊國家的經濟合作繼續發展。“一帶一路”建設在周邊地區穩步推進，中國與周邊國家的相互依存進一步加強。2018年，中國與東南亞國家的貿易額達到5879億美元，比2017年的5148億美元上升14.2%，在中國與世界主要經濟體的貿易額中是增速最快的。2019年上半年，中國與東南亞國家的貿易額繼續保持增長勢頭，達到2918.5億美元，比2018年同期上升4.2%，東盟一舉超越美國成為中國的第二大貿易伙伴。[9]到目前為止，雖然周邊熱點問題的關系基礎仍較為脆弱，但中國與周邊國家關系正不斷緩和，并且從全球層面看，東亞依然是世界亂局中相對較為和平與穩定的地區。

中美戰略競爭加劇背景下中國周邊環境改善的原因

國際關系學界的一般觀點是，隨著中美戰略競爭的加劇，這一競爭壓力首先會傳導到中國周邊地區，由此會加劇周邊地區的緊張。但現實情況是，雖然中美戰略競爭明顯增強，但中國與周邊國家的關系總體得到加強與改善。

目前，中美戰略競爭態勢雖然明顯加強，但中國與周邊國家的關系總體得到加強與改善。其中，中菲關系的改善尤為突出。圖為2019年8月29日，中國國家主席習近平在北京釣魚臺國賓館會見菲律賓總統杜特爾特。（圖片來源：新華社）

這種情況的出現，不能用中美實力差距的縮小來解釋。自2014年以來，美國經濟總體保持了較高的增長率，而中國經濟則進入“新常態”，中美經濟總量差距縮小的速度比2007—2013年有所減慢。2014年美國的GDP總量為17.5萬億美元，中國的GDP總量為10.4萬億美元，到2018年，美國的GDP總量上升至20.5萬億美元，中國的GDP總量上升至13.6萬億美元，中美兩國GDP總量的差距仍保持在7萬億美元左右。[10]

中國周邊環境的改善也不能用美國的政策來解釋。自2017年底以來，美國明顯加大了同中國戰略競爭的力度。自2018年以來，中美競爭不僅集中在經濟領域，美國同時加大了在安全領域對中國的戰略擠壓。在這一時期，美國積極推動“印太戰略”的實施，加大了在南海進行所謂“航行自由”的頻率和力度，美國軍艦進入臺灣海峽的次數也在增多。總體上，美國依然試圖利用周邊熱點問題給中國制造麻煩，雖然其有避免因熱點問題擦槍走火而導致中美出現軍事沖突的考慮，但其顯然也缺乏管控這些熱點問題的真誠意愿。

過去一年多來，中國周邊熱點問題能夠在不利的國際環境下得到較為有效管控的主要原因在于中國的政策努力以及周邊國家對此的認知和反應。自2012年以來，南海等周邊熱點問題保持了比較高的熱度。同一階段，中國與周邊國家的實力差距進一步拉大。2012年，中國的GDP總量為8.5萬億美元，東盟10國的GDP總量為2.4萬億美元，相差約6萬億美元。2018年，中國的GDP總量為13.6萬億美元，東盟的經濟總量上升至2.97萬億美元。差距達到10.6萬億美元。[11]與此相似，中日之間的實力差距明顯拉大。在實力增強的同時，中國堅持向周邊國家釋放善意，在周邊熱點問題上表現出戰略克制，同時積極尋求與周邊國家在政治、經濟、安全等領域的合作。

由此，許多周邊國家并不認為中國實力的上升意味著更大的威脅。這既表現為“洞朗事件”后中印關系的改善，也表現為中韓關系在“薩德”事件后出現一定程度的回暖，以及在特朗普上臺后中日關系的回升。其中，中菲關系的改善尤為突出。2016年10月，中菲發表聯合聲明，“承諾在南海采取行動方面保持自我克制，以免使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩定”，并表示愿意建立關于南海問題的雙邊磋商機制。[12]2018年11月，中國國家主席習近平對菲律賓進行國事訪問，中菲建立全面戰略合作關系，簽署《關于共同推進“一帶一路”建設的諒解備忘錄》。中菲還簽署《關于油氣開發合作的諒解備忘錄》，表示愿積極商討包括海上油氣勘探和開發等在內的海上合作。[13] 2019年8月，菲律賓總統杜特爾特訪華，中菲宣布成立油氣合作政府間聯合指導委員會和企業間工作組，推動共同開發取得實質性進展。[14]

2017年以來，中美兩國的不同行為方式影響了中國周邊國家對中美的認知。特朗普在上臺第一天發表的就職演說中明確表示，“從今日起，一種新愿景將治理我們的國家，從今日起將變成‘美國優先”。[15]“美國優先”代表特朗普對國際事務態度的一個原則性變化，即維護國際秩序的長期穩定不再是美國對外政策的核心目標，相比之下，美國利益特別是美國的經濟利益，才是美國政府關心的首要目標。在特朗普看來，美國被既有國際秩序安排綁架了，現有的同盟關系是一種負擔，多邊協議捆住了美國行動的手腳，美國需要從沉重的全球事務負擔中解脫出來。[16]特朗普政府利用美國的實力優勢和在國際體系中的主導地位，利用一些國家在安全、經濟等領域對美國的不對稱依賴，采取對他國強勢施壓的單邊主義政策，試圖以犧牲其他國家利益為代價實現美國利益的最大化。美國的做法，在很大程度上動搖了既有國際秩序的重要基礎，也影響了東亞秩序的穩定。美國行為方式的不確定性明顯增大，讓很多周邊國家感到無所適從。2018年9月，馬來西亞總理馬哈蒂爾在紐約表示，“我不知道如何評價特朗普先生，因為他甚至在幾個小時內就改變了自己的觀點……與前后不一致的人打交道是個大問題”。[17]此后，他進一步表示，“如果被逼選邊站，我會選擇富裕的中國，而不是不可預測的美國”。[18]馬哈蒂爾的觀點代表了一些周邊國家的心態，體現了他們對中美兩國的認知正在發生深層次變化。

這一變化背后的基本邏輯在于，維持一個總體穩定的國際秩序符合中國周邊大多數國家的利益。周邊國家過去普遍認為，美國是維護既有國際秩序穩定性的最重要力量，而中國崛起是影響既有秩序穩定性的最重要變量，中國崛起將給國際秩序帶來很大的不確定性。但近年來的事實表明，美國政府的做法明顯增大了現有體系的不確定性，并造成對既有國際秩序穩定性的最大沖擊。相比之下，在周邊熱點問題升溫、中美經貿摩擦加劇等不同的背景下，中國始終堅持和平、發展、合作、共贏的外交政策，積極向周邊地區提供經濟、安全公共產品，順應周邊國家的戰略需求，照顧周邊國家的關切和重要利益考慮;在推進經濟合作方面堅持互利共贏，積極與周邊國家就共同關心的問題進行溝通、交流與磋商，推動與周邊國家的務實合作。即使在合作的過程中出現一些困難和波折，中國依然總體保持行為方式的一致性，使周邊國家在變化的國際環境中看到了中國作為大國在對外行為方面的穩定性、一致性和可靠性。其結果是增大了周邊國家對中國外交政策的信心，大多數周邊國家認為中國未來對外政策的發展方向總體上是清晰的，并承認與中國發展經濟關系所帶來的重要利益。[19]

在美國無理發動針對中國的大規模“貿易戰”時，中國對美國的反制總體上有理有節。面對美國試圖破壞國際貿易規則等做法，中國依然在現有國際制度、國際規則的框架下努力應對，表現出愿意接受國際制度、國際規則約束的態度。中國在抵御美國的極限施壓方面，展現出頗為堅定的態度和較強的應對能力，這也改變了部分國家對中國的認知，并由此增強了對中國的政策信心。

周邊環境的前景展望與中國的策略選擇

未來一個時期，中美關系的走勢將對中國周邊環境產生重要影響。首先，隨著自身實力的持續上升，中國對周邊環境的塑造能力將繼續增強。中國綜合國力的不斷上升，并在此基礎上堅持和加強與周邊國家合作、努力維護地區秩序穩定的對外政策，是周邊地區和平穩定最重要的保障性力量。在“美國優先”的口號下，美國對國際秩序的態度發生重要轉變，這也使其成為影響周邊秩序穩定的最大不確定性因素。美國沖擊國際秩序與東亞地區秩序穩定性的做法會導致其在本地區吸引力降低，從長期來說，也會導致其影響力的下降。從這個角度看，美國在這一地區的行為會受到本地區國家較大的約束。

其次，由于周邊熱點問題的復雜性，其在未來幾年還難以得到根本解決，并會長久存在，從而構成中國周邊環境的長期性特點。從雙邊層面看，中國與周邊國家總體上都有較強的管控周邊熱點問題的政治意愿，并為此做出了實質性的政策努力。這種政策努力不會因美國的挑動而放棄，相反卻表現出較強的韌性。可以預見，美國未來會繼續挑動中國周邊的熱點問題，但也會注意行為的限度，以達成特定的政策目的，而并非要不計后果地引爆周邊的熱點問題。目前，中國周邊熱點問題管控的基礎還比較脆弱，這需要中國與周邊國家繼續保持較強的政治耐心。

再次，要充分理解一些周邊國家對秩序轉型的擔憂和對由大國行為可能帶來的不確定性的焦慮。在國際關系中，中小國家對大國的擔心和疑慮是一種根深蒂固的現象。近兩年來，特朗普政府的一系列單邊主義行為加劇了一些中小國家對大國博弈的擔心，使其更清楚地看到大國行為對國際秩序帶來的沖擊，以及國際制度與規則在約束大國行為方面的有限性。在秩序轉型過程中，大國之間的權力碰撞可能會加劇，在此背景下，不僅一些規模較小的國家對秩序轉型感到擔心，即使像澳大利亞這樣的“中等強國”，也對未來國際秩序的轉型感到深度不安。[20]這種擔心會對周邊國家與中國的合作產生現實影響，他們擔憂會對中國產生過度依賴。為此，中國需要繼續保持政策耐心，保持合作的穩定性和可靠性，用時間和可信的外交行為逐步化解周邊國家的顧慮，使其增強對中國的信心，并使其逐漸恢復對國際制度和國際規范的信心，由此提升中國在地區事務中的影響力。

最后，周邊秩序轉型是一個長期過程。國際秩序的重要價值在于它是面向未來的，它能影響國家之間未來交往的方式和內容。穩定的國際秩序依賴于主要行為體在重要方面形成穩定、一致的預期，包括一國對另一國在特定情勢下如何行為能夠形成一個大體能被證實的預期，從而可以保證預期的基本穩定，形成預期與行為之間的相互調適。中國在當前階段的努力，可能近期難以見效，但從長遠看有助于其他國家形成對中國未來行為方式的穩定預期，這將構成未來地區秩序的重要基礎。

當前周邊外交形勢的演變，對中國來說既存在一定的挑戰，同時也是重要的機遇。特別是在一個不確定性增加的國際和周邊環境下，中國通過自身的持續努力，在本地區樹立起作為周邊國家可信任合作伙伴的良好形象。同時，中國與周邊國家要攜手探索有利于推動雙邊與多邊合作的新思路和新模式，并在此過程中推動周邊秩序的轉型與發展。

（責任編輯：蘇童）

[1] 2019年6月中美領導人在日本大阪的會晤中，習近平主席表示，過去幾十年來，“一個基本的事實始終未變，那就是中美合則兩利、斗則俱傷，合作比摩擦好，對話比對抗好”，即使在中美貿易摩擦的背景下，中國仍然努力“推進以協調、合作、穩定為基調的中美關系”。參見《習近平同美國總統特朗普舉行會晤》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-06/29/c_1124688101.htm。

[2] Department of Defense of the United States of America， Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America， Jan 2018， p. 2; The White House， National Security Strategy of the United States of America， Dec 2017， p. 25.

[3] 陶文釗：《美國對華政策的深度調》，載《和平與發展》，2018年第2期，第1-13頁。

[4] 張文宗：《美國對華全面競爭戰略及中美關系新變局》，載《和平與發展》，2019年第2期，第1-18頁。

[5] The White House， National Security Strategy of the United States of America， Dec 2017， p. 17.

[6] 關于相對收益的討論，參見Robert Powell， “Absolute and Relative Gains in International Relations Theory”， American Political Science Review， December 1991， pp.1303-1320; Duncan Snidal， “Relative Gains and the Pattern of International Cooperation，” American Political Science Review， September 1991， pp. 701-726。

[7] 王悠、陳定定：《中美經濟與戰略“脫鉤”的趨勢及影響》，載《現代國際關系》，2018年第7期，第24-31頁。

[8] 格雷厄姆·艾利森著，陳定定、傅強譯：《注定一戰：中美能避免修昔底德陷阱嗎？》，上海：上海人民出版社，2019年版，第51頁。

[9] 相關數據見中華人民共和國海關總署統計月報，http：//www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302277/index.html。

[10] 中美GDP的數據來自世界銀行，參見https：//data.worldbank.org。

[11] 東盟GDP的數據是根據世界銀行關于東盟十國的GDP數據加總所得，東盟各國數據見https：//data.worldbank.org。

[12]《中華人民共和國與菲律賓共和國聯合聲明》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676452/1207_676464/t1407676.shtml。

[13]《中華人民共和國與菲律賓共和國聯合聲明》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676452/1207_676464/t1615198.shtml。

[14] ?《習近平會見杜特爾特》，http：//www.xinhuanet.com//mrdx/2019-08/30/c_1210262914.htm。

[15] The White House， “Remarks of President Donald J. Trump - As Prepared for Delivery Inaugural Address”， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/the-inaugural-address/.

[16] 沈雅梅：《特朗普“美國優先”的訴求與制約》，載《國際問題研究》，2018年第2期，第96-111頁。

[17]《馬哈蒂爾談中美貿易戰：歷史會站在中國這邊》，http：//world.huanqiu.com/exclusive/2018-09/13128832.html？agt=15438。

[18]《馬哈蒂爾：若被逼選邊站，我選中國而不是美國》，http：//world.huanqiu.com/exclusive/2019-03/14501859.html？agt=15438。

[19] 周方銀：《周邊環境發展態勢與中國的策略選擇》，載《當代世界》，2018年第8期，第9-12頁。

[20] Australian Government， 2017 Foreign Policy White Paper， p.6.