俄羅斯的“突破性發展”：內涵、實踐與前景

龐大鵬

【內容提要】自2017年競選總統開始，普京就正式提出并反復強調俄羅斯要實現“突破性發展”。“突破性發展”成為普京新任期施政的核心理念。“突破性發展”以國家項目為抓手，涵蓋俄羅斯經濟社會發展的主要領域，既是俄羅斯國內形勢的需要，也是普京執政理念的延續，其相關政策已貫徹在俄羅斯治國實踐中。普京積極強化“突破性發展”理念，明確“突破性發展”領域，并不斷完善“突破性發展”的指標體系。實現未來6年“突破性發展”的目標需要強有力的政治保障，主要體現在穩妥的人事安排上。但由于當前俄羅斯經濟增長遲緩、政治穩定存在隱憂、發展結構性問題始終存在等因素，實現“突破性發展”的目標必然面臨各種挑戰。

【關鍵詞】普京;俄羅斯;“突破性發展”;執政理念;經濟增長

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.09.008

從2017年競選總統連任開始，普京就提出并反復強調要實現俄羅斯的“突破性發展”（прорывное развитие）。“突破性發展”是認識當前俄羅斯形勢的關鍵詞。那么，“突破性發展”提出的動因及其內涵是什么？當前的執行情況如何？本文擬就以上問題進行研究和探討，以期更好地理解俄羅斯發展所處的現狀與面臨的問題。

“突破性發展”提出的動因

2017年12月13日，普京總統在“統一俄羅斯”黨第十七次代表大會上發表講話，提出俄羅斯需要實現不可逆轉的“突破性發展”。[1]由于在這次代表大會上“統一俄羅斯”黨正式聲明支持普京參加2018年總統大選，因此普京的講話被普遍視為具有面向未來任期進行政策定調的含義。那么，為什么普京選擇“突破性發展”作為面向未來的政策口號？

第一，“突破性發展”是適應當前俄羅斯國內形勢的需要。在普京正式提出“突破性發展”之前，俄羅斯的經濟數據很不理想。2017年俄羅斯國內生產總值同比僅增長1.5%，人口出生率同比下降10.9%，創10年來新低。普京表示，俄羅斯社會福利、國防能力及國家安全均取決于經濟發展。因此，實現快速的“突破性發展”從本質上看是改善俄羅斯國內形勢的現實需要。

第二，“突破性發展”是普京參加2018年總統選舉的需要。蘇聯解體后俄羅斯歷次總統選舉中，總統候選人都要打出經濟快速發展的競選牌，以贏得民眾支持。在普京2012—2018年總統任期內，經濟業績平平。俄羅斯政治家認為，不能滿足于按部就班的增長，這種穩定后面可能隱藏著停滯。2018年總統大選，普京面臨質疑和挑戰，唯有打出加速發展的旗號才能應對人們對于經濟發展問題的不滿，因此要迅速而堅決地實現國家的“突破性發展”。

第三，“突破性發展”是俄羅斯在變化的世界中維護國家利益的需要。2019年2月20日，普京在國情咨文中指出，俄羅斯正面臨大規模發展的任務。系統性地完成既定目標，需要構建具有俄羅斯特點的社會經濟發展模式，為實現“突破性發展”創造最佳條件。“突破性發展”模式需要保留俄羅斯自身獨特價值觀，尊重俄羅斯歷史傳統和各民族文化。這種發展模式既可以為民眾實現自我價值提供平臺，也可以為俄羅斯在瞬息萬變的世界中妥善應對挑戰奠定基礎。

第四，“突破性發展”是普京本人執政理念的延續。早在1999年12月，普京就曾在其著名政治文獻《千年之交的俄羅斯》中指出，俄羅斯長期發展戰略的本質是在相當短的時間內消除持續已久的危機，為經濟和社會的快速穩定發展創造條件。2004年，普京在連任總統后發表的國情咨文中再次強調，只有經濟快速增長才是解決社會問題的牢固基礎，實行經濟和社會改革只是保障高速發展的必要條件。2006年，普京在國情咨文中宣布，俄羅斯已經有針對性地消除了國家建設中出現的偏差，將來俄羅斯的任務就是促進經濟社會快速發展。可以說，普京一貫主張實現俄羅斯的快速發展，“突破性發展”是普京執政理念的延續。

“突破性發展”的政策內涵

具體而言，普京希望在俄羅斯國民經濟和社會發展的各個領域均實現“突破性發展”。那么，“突破性發展”的內涵，或者說普京視野中“突破性發展”的目標究竟是什么？普京2018年3月發表的國情咨文[2]、2018年5月發布的“新五月總統令”[3]和2019年2月發表的國情咨文[4]集中體現了“突破性發展”的政策內涵。

第一，在2018年國情咨文中，普京提出了未來俄羅斯實現“突破性發展”、改善經濟結構的四大舉措。一是提高勞動生產率，每年提高5%，到2030年達到世界先進國家水平。在此基礎上增加居民工資，擴大消費，提升經濟增長率。二是吸引投資，將總投資額從目前占GDP的25%提高到27%。三是發展中小企業，降低貸款利率。四是改變出口結構，實現非油氣資源出口翻番。普京希望借助上述改革提高俄羅斯的經濟競爭力。實際上，2016年12月，普京就要求制定引領俄羅斯經濟進入跨越式發展軌道的計劃，其中包括改善經商環境、擴大非原料出口、發展中小企業和提高國家對經濟部門的扶持效率等措施。這些都在2018年的國情咨文中得到了體現。

第二，與2018年國情咨文內容一致，2018年的“新五月總統令”強調政府未來6年的主要任務是在科學技術和社會經濟領域取得“突破性發展”。普京確定的最重要目標是保證俄羅斯人口穩步自然增長、人均壽命提高至78 歲、增加公民實際收入和退休金，以及使貧困率減半。同時政府每年至少應改善500萬家庭的居住條件、鼓勵技術創新、確保在經濟和社會領域加快推廣數字技術。“新五月總統令”要求俄羅斯躋身世界前五大經濟體，維持宏觀經濟穩定，在保證通脹率不高于4%的同時使經濟增速高于世界平均水平。“新五月總統令”涵蓋俄羅斯國家治理的12個領域，并對每個領域都提出了具體目標，是普京2018年國情咨文的合理延續。

第三，2019年2月發表的國情咨文和2019年4月發布的政府工作報告均主張繼續落實“突破性發展”的政策目標。2019年2月20日，普京發表國情咨文，繼續圍繞“突破性發展”闡述改善民生、發展經濟和維護國家安全等具體舉措。“突破性發展”的重點是聚焦俄羅斯國內問題，涉及家庭保障、衛生服務、教育、文化等諸多方面。2019年4月17日，俄羅斯總理梅德韋杰夫發表政府工作報告，指出“突破性發展”的目標重點集中在降低貧困率、解決人口問題、改善國家衛生教育等方面。

簡而言之，“突破性發展”的內涵主要集中在國家社會經濟領域，需要落實人口、醫療、教育、住房、道路、勞動生產率、生態、數字經濟、企業經營、出口、科學、文化等12大領域的國家項目。政府為此采取扶植政策，撥款26 萬億盧布，用于支持“突破性發展”。

“突破性發展”的政治保障

實現未來6年“突破性發展”的目標需要強有力的政治保障，這主要體現在穩妥的人事安排上。普京連任總統后，按照其提名，梅德韋杰夫繼續擔任總理。總統大選前，俄國內盛傳外交部部長拉夫羅夫和國防部部長紹伊古將被撤換。實際上，新政府在這兩個關鍵位置上沒有任何變化，變化主要反映在副總理的人選上。在新政府副總理的組成人員中，經濟、工業、地方發展、軍工和農業領域的負責人被更換。新任副總理有的是政府相關領域的原有政治精英，有的則是首次進入政府，但在其主管領域均有專業經驗。

主管財政金融的第一副總理是前財政部部長西盧安諾夫。他是俄羅斯前財政部長、現戰略研究中心主任庫德林的老同事，而庫德林被認為是俄羅斯現代政府經濟發展規劃的主要制定者之一。西盧安諾夫繼承了庫德林的治理風格，主張實行嚴格的財政預算和地方財政政策，符合“突破性發展”的要求。西盧安諾夫擔任第一副總理并繼續兼任財政部部長，反映了普京政策的延續性。

俄羅斯原審計署署長戈利科娃擔任主管衛生和養老系統的第一副總理。值得關注的是，她曾在普京擔任總理時任衛生和社會發展部部長。教育、衛生、延長人口壽命是“突破性發展”目標在社會領域的重中之重，由戈利科娃擔此重任，反映了普京寄望舊部、實現關鍵領域突破的政治意愿。

原主管社會問題的副總理戈洛杰茨改為負責體育和文化領域，原主管體育和文化的副總理穆特科轉而負責建設和地區政策。對于穆特科來說，新領域并不陌生，他先后負責過2014年索契冬奧會和2018年世界杯足球賽的場館建設。而且，穆特科在20世紀90年代曾擔任圣彼得堡副市長，在地區政策領域也有一定經驗。

工業和能源問題交給原主管地區政策的副總理科扎克。原政府辦公廳第一副主任阿基莫夫升任主管數字經濟的副總理。按照普京的規劃，發展數字經濟是未來俄羅斯政府工作的優先方向之一。鮑里索夫取代羅戈津擔任主管軍工綜合體的副總理，鮑里索夫此前曾在國防部負責軍隊換裝計劃和落實國防訂單。曾在1999—2009年擔任農業部部長的戈爾杰耶夫，從總統駐中央聯邦區全權代表的職位升任副總理，負責農業發展問題。

當前，實現“突破性發展”已成為普京考察政府和執政黨工作的主要標準。2018年12月8日，普京在參加“統一俄羅斯”黨第十八次代表大會時指出，“統一俄羅斯”黨應該成為政府實現“突破性發展”可以依賴的政黨。2019年1月16日，普京在政府工作會議上強調，俄羅斯各級政府的主要任務就是提高人民生活水平，保障經濟高速增長，同時進行經濟結構調整。

具體而言，普京要求2020 年俄羅斯投資額應增長6%—7%，用于國家項目建設的26萬億盧布要確保有效使用，這些將是政府工作評估的關鍵標準。普京明確指出，這些資金要切實促成俄羅斯國家財富、民眾和家庭福祉的大幅提升。2020年初，在公民意見的基礎上，政府將總結國家項目落實的初步成果。

“突破性發展”的政治實踐

2017年12月以來，“突破性發展”成為俄羅斯政治的高頻詞，俄羅斯政府也積極采取措施落實該理念。例如，2018年12月，俄羅斯農業部表示支持農業發展的國家項目將延至2025年，并要設立新的農業發展的聯邦項目。為此，2019年俄羅斯將新增478億盧布的財政撥款，扶持農業倉儲設施建設和現代化改造等。總體來看，俄羅斯從理念、領域和指標三方面積極推動“突破性發展”的政治實踐。

第一，強化“突破性發展”的理念。2018年3月1日，普京在發表國情咨文時明確俄羅斯的戰略任務是“突破性發展”。“突破性發展”作為主題詞貫穿整個國情咨文。3月18日，普京在自己的選舉總部考察競選準備活動時表示，俄羅斯面臨非常復雜的挑戰。俄羅斯需要的不僅是按已有模式來解決發展問題，而且必須取得“突破”。4月26日，普京在俄羅斯校長代表大會的全體會議上發表講話指出，“突破性發展”具有重要意義，俄羅斯如果不實現“突破”將永遠落后，這將是一個非常嚴重的后果。4月27日，在與立法委員會委員會晤時，普京指出，之所以用“突破”這個詞，是要強調它的重要性。俄羅斯當前幾乎需要在所有領域都取得“突破”，這事關俄羅斯的未來。5月7日，普京在連任總統就職演說中再次強調，俄羅斯需要在生活的所有方面取得“突破”。這一“突破”將確保社會接受所有新的和先進的事物并摒棄不公正和偏見。12月20日，普京舉行大型記者會表示，俄羅斯需要“突破”和新的發展結構，否則國家就沒有未來。

第二，明確“突破性發展”的領域。2018年2月2日，普京在俄羅斯科學和教育委員會上發表講話指出，俄羅斯必須在科學上取得真正的“突破”。8月28日，在新西伯利亞舉辦的技術園論壇上，普京再次表示把科技突破列為國家重要目標和優先事項。9月18日，索比亞寧就任莫斯科市長，普京在其就職典禮上表示，俄羅斯必須在經濟、技術和社會領域取得“突破性發展”。這些改革的主要目標是提高俄羅斯公民的生活水平和生活質量。10月9日，普京在與“黎明”農業企業員工舉行的座談會上表示，俄羅斯的農工綜合體表現出積極的發展態勢，5年來農產品產量增長了20%以上，快速的向前發展就是“突破”。10月25日，普京在俄羅斯戰略發展和國家項目委員會會議上表示，國家項目是必需的，期待外貿經濟銀行、俄羅斯天然氣工業公司、俄羅斯石油公司、俄羅斯原子能機構等在財政、技術、科學和人力資源方面進行調整完善，實現“突破性發展”。普京在11月29日舉行的全俄人民陣線代表大會上指出，在工業、科學、教育、衛生、基礎設施發展和國防等領域，俄羅斯需要取得“突破性發展”。

第三，完善“突破性發展”的指標。2018年5月的總統令規定政府要確定2024 年以前主要工作方向。俄羅斯未來將在人口、醫療、教育、住房、道路、勞動生產率、生態、數字經濟、企業經營、出口、科學、文化等12 個方面實施國家計劃，聯邦預算將優先向上述領域撥款。在出口領域，普京要求2024年以前必須成立具備競爭力的全球化非原料部門，非原料非能源商品的年出口額須達到2500 億美元的規模，年出口總量不低于國內生產總值的20%。新的執政目標尤其強調在2024 年俄羅斯要躋身世界五大科學強國。以此為出發點，俄羅斯應成為對國內外重要科學家和杰出青年研究員有吸引力的國家，國內各渠道科研經費的增長速度應超過國內生產總值的增速。2019年2月20日，普京發表國情咨文，“突破性發展”的理念再次貫穿全文，并再次完善“突破性發展”的目標體系。例如，在人口領域，國家出臺向1 歲半以內的一孩和二孩發放補貼的規定，一孩補貼的資金來源是聯邦預算，生育二孩的家庭則可從“母親基金”中獲得補貼。補貼金額取決于具體所在地區的兒童最低生活保障水平。從別爾哥羅德州的8000 盧布到楚科奇自治區的2.2 萬盧布不等，全國的平均水平是每月每孩約1.1 萬盧布。收入未超過個人最低生活保障線1.5 倍的家庭，均可領取這樣的補貼。自2020年起，俄羅斯將標準調至收入未超過最低生活保障線2倍的家庭。有權領取額外補貼的家庭數量將會提升50%。生育一孩、二孩的家庭中，約有70%能夠享受國家提供的幫助。

“突破性發展”面臨的挑戰

當前，俄羅斯的經濟發展狀況并不理想，其發展結構性問題始終存在，“突破性發展”的目標實現仍然困難重重。

第一，經濟增長遲緩。根據俄羅斯經濟發展部發布的經濟狀況報告，2019年第一季度，俄羅斯主要經濟指標狀況不佳。國內生產總值增長幅度降至0.8%。在2018年增值稅稅率提高的背景下，俄羅斯預算收入將相應增加8000億盧布，但是，增值稅增長給居民帶來影響，而且在經濟增長放緩的情況下，加稅對預算的積極效應并沒有得到體現。俄羅斯國內甚至有評論認為，俄羅斯已陷入宏觀經濟困境。增值稅上調、盧布匯率走弱、居民實際收入停滯、外部經濟形勢缺少顯著改善等因素都嚴重制約了俄羅斯國內需求的增加，導致其經濟復蘇勢頭不顯。

第二，政治穩定存在隱憂。經濟現狀影響到政治穩定。2012 年普京重返克里姆林宮以來，俄羅斯經濟平均增長率約為1%。現任俄羅斯審計署署長庫德林甚至表示，這是戰后俄羅斯經濟最長的停滯期。在此背景下，俄羅斯民眾的不滿情緒有所加劇。普京的支持率罕見地在低位徘徊。根據俄聯邦國家統計局數據，當前俄羅斯人均月收入約4 萬盧布，而實際上一半俄羅斯人的月收入僅在1.7 萬—2.2 萬盧布之間，社會差距在拉大，收入現狀很難令民眾滿意，政治穩定存在隱憂。政治治理上面臨的問題進一步增加了實現“突破性發展”的難度。

第三，凝聚社會共識的成效有待觀察。為提振民意，普京的重要智囊蘇爾科夫第一次代表官方正式提出“普京主義”。2019年新年伊始，在執政黨“統一俄羅斯”黨經歷了2018年地方選舉的重大挫折和普京的支持率跌至近年來最低點（35%左右）的政治態勢下，“普京主義”再次被執政當局當作俄羅斯民族寶貴精神財富加以宣傳。2019年2月11日，蘇爾科夫發表重磅文章，明確表示“普京主義”代表的理念與制度是俄羅斯將長期堅持的生存和發展模式。但俄羅斯國內對“普京主義”尚存在不同聲音，“普京主義”能否很好地起到凝聚共識、提振民意的作用還需要進一步觀察。

第四，結構性問題難以解決。普京在總統第一任期時就指出，俄羅斯受國家調控的基礎性壟斷行業產品價格和服務費增長速度超過了已放開經濟領域產品價格的增長，使經濟資源的再分配有利于壟斷部門，壟斷成分在經濟結構中的比重增加。然而壟斷不利于市場良性競爭，導致經濟低效與停滯。梅德韋杰夫擔任總統期間，俄羅斯實行經濟現代化戰略，一度要縮小自然壟斷部門的比重，期望加快生產率的提高和技術革新。但是，俄羅斯政府2019年4月公布的報告顯示，1998年俄羅斯壟斷部門在國內生產總值中所占比例為25%，2013年超過50%，2017—2018年已達60%—70%。梅德韋杰夫政府關于限制壟斷的努力收效甚微。

第五，實現地區跨越式發展有難度。地區發展是普京新任期的重點之一，其主要工作將在國家項目框架內進行。2019年，俄羅斯政府計劃為此撥款約6000 億盧布。與此同時，政府建立“跨越式發展區”，幫助社會經濟落后地區實現“突破性發展”。2019年3月15日，遠東和貝加爾地區社會經濟發展政府委員會計劃在外貝加爾邊疆區和布里亞特共和國建立2個“跨越式發展區”。2019年4月，梅德韋杰夫總理簽署了在奧廖爾州、伏爾加格勒州、車里雅賓斯克州、新西伯利亞州、諾夫哥羅德州、基洛夫州和圖拉州建立7個“跨越式發展區”的政府文件。但“跨越式發展區”對地區發展產生的效果如何，仍需進一步評估。

結語

從“突破性發展”現有的實施舉措看，俄羅斯未來經濟增長仍主要依賴國家主導的巨額投資。政府制定了在2024 年前共投入約26 萬億盧布的國家項目計劃，其中70%靠國家和地方預算支持。這種模式對于俄羅斯實現“突破性發展”會起到一定的支撐作用，但關鍵是要盡快解決發展中面臨的瓶頸問題。

總的來看，由于俄羅斯資源出口增加，國家債務水平較低，即使在歐美實施制裁的背景下，俄羅斯經濟進一步惡化的可能性很小。但是，如果俄羅斯不進行經濟結構改革，經濟增長率很難提升。俄羅斯低速增長的現實不改變，“突破性發展”目標的實現則會困難重重。

（責任編輯：苗田田）

[1] Съезд партии ?Единая Россия?， http：//www.kremlin.ru/events/president/news/56478.

[2] Послание Президента Федеральному Собранию， http：//kremlin.ru/events/president/news/56957.

[3] Президент подписал Указ ?О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года?， http：//www.kremlin.ru/events/president/news/57425.

[4] Послание Президента Федеральному Собранию， http：//www.kremlin.ru/events/president/news/59863.