老房子，新問題

鮑安琪

整個2019年夏天，家住北京通州萬方家園的吳女士經常好奇地站在15樓的落地窗前，看工人們頂著烈日在對面的旅游新村的房頂上忙碌。

當腳手架上的防塵網拆除，改造后的小區終于露出真容，這個建于1996年、人們一直好奇會不會拆遷的破舊小區外觀變化之大，如鳥槍換炮。深咖和淺咖交錯的石材質感的外立面，深紅的斜“瓦”頂，蛛網般的護欄全部拆除，窗戶新換，乍一看像是由低層板樓組成的中高檔小區。

聽說改造資金全部來自政府，居民不用出一分錢，吳女士所在的小區業主群里發出一片“求改造”的感嘆，說不清是羨慕還是嫉妒。

和矛盾尖銳的“棚改”不同，老舊小區改造有些像被天上掉下來的餡兒餅砸中。但天下畢竟沒有免費的午餐。

住建部政策研究中心研究員趙路興告訴《中國新聞周刊》，老舊小區改造的復雜程度，遠遠超出大家的想象。

“建新房子都是老問題，改老小區全是新問題。”他說。

旅游“新”村

旅游新村綜合整治工程始于2018年，總投資約為5000萬元。

通州區老舊小區綜合整治的協調機構是區長親任召集人的聯席會議，下設老舊小區綜合整治工作辦公室，主任由區住建委主任擔任。

區住建委建材辦主任李揚告訴《中國新聞周刊》，申報經過了居民申請、屬地政府（即鄉鎮政府、街道辦事處）摸排、屬地政府向區住建委申報、區住建委實地核查幾個階段，再報區政府審議、北京市老舊小區聯席會審批。

通州的老舊小區綜合整治經歷了兩個階段。“十二五”期間（2011-2015）主要是針對1990年以前建成的小區，目前通州這部分市區屬大產權老舊小區已基本改完。新一輪改造，主要是1990年～2000年期間建成的小區。

作為上海探索“市區聯手、政企合作、以區為主”舊改新模式下首個啟動、也是規模最大的地塊，上海市黃浦區老城廂的喬家路地塊（東塊）采用了“留改拆”模式進行成片風貌保護。攝影/本刊記者 殷立勤

其中，旅游新村小區建成于1996年，是北京較早的商品房小區之一，緊鄰西關清真寺。萬達廣場建成后，這里成為這個繁華地帶的后街和價格洼地。小區由3棟6層樓房組成，共25個單元、306戶，透著一種老小區的破舊和凌亂。小區沒有門禁，由北京百年一家物業管理公司管理，每月物業費僅每平方米0.55元。

北苑街道辦事處規劃科負責人綦振宇告訴《中國新聞周刊》，旅游新村小區問題比較突出，群眾反映問題比較多，居民改造意愿也較強，因此申報了這個小區。

最后，旅游新村與西營前街小區、上潞園小區、小街之春小區、葛布店東里和玉橋中路小區一起，被列入通州2018年首批綜合整治小區。五個項目共計26.35萬平方米，涉及單體56棟，總預算投資5.2億元。

名單確定后，先利用各種宣傳手段，營造“和諧整治”氛圍。小區里張貼了《致老舊小區綜合改造范圍內住戶的一封信》。居委會召集業主代表開會，進行摸底、協商。

旅游新村所屬的西關社區書記李美麗告訴《中國新聞周刊》，根據居民意愿，可以對設計方案進行“微調”。

老舊小區整治采取菜單式，分為樓本體改造和小區公共區域整治，各自又分基礎類和自選類。基礎類是必改的，包括被稱為“六治七補三規范”的拆違建、治開墻打洞、清理群租、治理地下空間、抗震加固、節能改造、拆護欄等項。自選類包括增設電梯、平改坡等，由居民自愿選擇。

改造所需資金，根據北京市政府《老舊小區綜合整治工作方案（2018-2020年）》，由市區兩級財政共同承擔，市財政局以轉移支付方式將市級資金全部撥至各區，由其統籌使用。簡政放權、將老舊小區綜合整治的具體工作全部向區級層面下放，被視為北京市老舊小區改造的核心經驗。

旅游新村樓本體改造的中標單位是國有獨資的北京城鄉建設集團有限責任公司（簡稱北京城建集團）。根據施工招標公告，合同估算價為3000萬元。

之后，由施工單位與居委會一起，一戶一戶地簽“入戶調查確認單”。確認單有5個打鉤項：是否同意改造上下水、是否同意拆除室外護欄、是否同意空調移機、是否同意更換外窗、是否同意外窗增加金剛砂護網。

北京城建集團負責旅游新村工程的項目經理梁杰告訴《中國新聞周刊》，小區有個業主微信群，小區306戶中有190余人在群里。剛開始一些業主不了解這個改造工程，群發言中有抵觸情緒，后來這個群成為了業主與施工方溝通的平臺。

根據城市副中心的“高點站位”，通州區提升了改造標準。

“平改坡”本為自選類，被列入增加項。外墻采用效果酷似大理石的仿石材涂料真石漆，窗戶采用斷橋鋁。普通的鋁合金窗導熱較快，會成為散熱的一座“橋”，而斷橋鋁則采用硬塑將鋁合金從中間斷開，增強了材料的隔熱性能。

改造的一項重要內容是改上下水。老舊小區上下水設施普遍銹蝕老化，易造成水資源流失，這次全部改成了PVC管。這一項改造操作難度相當大，因為不但需經同一單元所有住戶同意，而且改管道時住戶必須在家，且要停十來天水，對居民生活影響較大。五個小區上下水整體改造率約為35%，其中旅游新村25個單元中已完成24個。

改造的規定動作還包括拆除護欄。拆除后，二層以上的住戶加裝有防盜性能的金剛砂護網，一層住戶可安裝隱形護欄，但窗戶需改成內開式。旅游新村里擺放了內開（安裝隱形護欄）和外開（安裝金剛砂護網）兩種模型，一樓住戶可在規定期限內實名將意見投入投票箱中，投票結果在小區公告板上公示。最后的投票結果是外開，不安防護欄。目前，五個小區護欄總體拆除率在99%，其中旅游新村僅剩一戶未拆。

《中國新聞周刊》走訪的多戶人家表示，拆除護欄后不擔心安全問題。頂層住戶尤其受益，家住1號樓頂層六樓的業主劉先生說，“平改坡”、外墻貼保溫板后，今年夏天明顯比往常感到涼快、舒適。一位住戶表示，希望老舊的暖氣管道也能得到更換，但這不在改造項目之內。

目前，樓本體部分已完工，負責公共區域改造的公司已進場，將完成架空線入地等改造。小區下一步還將實施“雪亮工程”，改造完成后，通過人臉識別才能進入小區。

“已上升到國家層面”

2011年7月8日，北京市房屋建筑抗震節能綜合改造工作領導小組第一次全體會議召開，被視為正式拉開了全國老舊小區綜合整治工作的序幕。

2015年12月，中央城市工作會議召開。這是1978年之后首次召開的中央城市工作會議，習近平總書記、李克強總理均在會上作了重要講話。就是在這次會上，提出了有序推進老舊住宅小區綜合整治。

有分析認為，經過多年的大規模投資之后，很多領域的投資需求已接近飽和，老舊小區可以說是一塊尚未開發的領域。

國務院參事仇保興曾撰文指出，改造城鎮老舊小區既能促進節能減排、解決城市居民“不平衡、不充分”的基本矛盾，更是當前“四兩撥千斤”穩投資、穩就業的重要途徑。他特別指出，與傳統“鐵公基”投資項不同的是，老舊小區改造項目投資周期很短（一般半年內完成）、邊際效益明顯、資金周轉很快、能迅速轉化為消費能力。

因此，這項被視為既保民生、又穩投資、同時拉動內需的工程，逐漸上升到國家層面。

2017年底以來，住建部在廣州、韶關、柳州等15個城市啟動了老舊小區改造試點。截至2018年底，試點城市共改造老舊小區106個，涉及5.9萬戶居民，取得了初步經驗。

2019年3月，住建部、發改委、財政部聯合印發了《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，開始全面推進這項民生工程。

《通知》對老舊小區的定義是：建成于2000年以前、公共設施落后影響居民基本生活，且居民改造意愿強烈的住宅小區。

經過全國排查，各地上報需要改造的城鎮老舊小區17萬個，涉及4200多萬住戶、上億居民。一些省份陸續公布了各自的改造目標：河北今年將改造老舊小區2779個;安徽計劃改造老舊小區523個，投資估算約25億元;湖北則提出，到2020年城市老舊小區改造率50%以上。

今年6月19日，國務院常務會議專門就城鎮老舊小區的改造進行了部署。

就在國常會之前，6月上旬，中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部原主任王健被國務院研究室約談，內容是老舊小區改造的意義、問題和對策。

早在2015年6月，王健就向國家行政學院提交了內參《關于加快推進老舊小區改造的建議》，此內參6月11日得到了國務院主要領導的批示。

王健在內參中表示，在經濟新常態中，亟須尋找新的經濟增長點，切實可行、短期見效的就是老舊小區改造。老舊小區改造是在房地產存量上做文章，不僅有利于民生，而且可以消化過剩產能，由此帶來的后續家庭裝修、家具家電等更新還可以拉動居民消費。

他指出，“棚改”是大拆大建，老舊小區改造是改舊如新，更宜居節能。與“棚改”相比，老舊小區改造更能帶動居民消費。因為保障房和棚戶區的居民收入較低，而老舊小區的居民很多有相當的收入和儲蓄，得到適當的激勵就會產生巨大的消費，進而放大政府扶持老舊小區改造的資金的效應。

王健告訴《中國新聞周刊》，目前全國老舊小區改造還存在很多問題。各地均以政府出資為主，很多缺錢的地方也積極上項目，以爭取中央和上級專項資金支持。這雖然也能惠及民生，但難以形成新的經濟增長點。

他認為，要拉動經濟增長，“電梯平層入戶、加層”是關鍵。

電梯之困

旅游新村由于地形不滿足加裝電梯的要求，裝電梯不在自選菜單上。為此，《中國新聞周刊》再赴通州調查。

通州區住建委建材辦主任李揚告訴《中國新聞周刊》，通州區增設電梯范圍是：未列入棚戶區改造、房屋征收范圍和計劃，未設電梯的市、區產權城鎮4層（含）以上住宅樓房，不限于2000年之前的老舊小區。截至目前，通州區已批準55部電梯的建設，16部正在施工中，3部已實現運行。

電梯可謂居民利益分化的焦點。通州區白將軍社區居委會主任李利告訴《中國新聞周刊》，就老舊小區而言，原來二樓三樓是最好的樓層，加裝電梯后，四樓五樓反倒成為最好的樓層，因此低層住戶內心有抵觸情緒是可以理解的，怎樣通過講解政策來平衡樓上樓下的利益是一個難點。

北京海淀區加裝電梯的老舊小區。圖/視覺中國

白將軍街道所屬的北小園小區建于2003年，共5棟樓、35個單元，目前已有7個單元簽約安裝電梯。這7個單元中，有6個一樓都是底商。其中，1號樓3單元的電梯已投入使用。

1號樓3單元二樓一位住戶告訴《中國新聞周刊》，簽安裝電梯確認書當天，工作人員是和六樓住戶一起上門的。他們家同意加裝電梯，完全是顧及樓上鄰居的需要。他說，這個單元內大多是小區建成時的老住戶，鄰里比較熟悉，平時關系較好，因此能夠互相體諒。

目前北京安裝一部電梯，平均費用約為60萬元。北京市財政每部補貼24萬元，通州區財政在此基礎上再補貼6萬元。安裝電梯可采用購買和租賃模式。購買指居民出資，電梯產權歸本單元業主共有，免費使用;租賃指第三方公司出資，電梯產權歸該公司所有，居民付費使用。選擇哪種方式，由該單元全體業主決定。

北小園小區1號樓3單元住戶被告知，如果是購買，二樓至六樓每戶需出資1萬元至4萬元不等。由于低樓層住戶不愿意出資，最終采取了租賃式，由北京洋溢時尚建筑裝飾有限公司出資安裝。

公司以月卡和年卡兩種方式向居民收取使用費。月卡從90元（二樓）到240元（六樓）不等，含三張卡（多辦卡要按比例增加費用）。

有住戶提出，加裝電梯的確認書只有一式一份，沒有給他們一份留底，且工作人員只說安裝和維護都不用出錢，對具體使用收費標準則語焉不詳。他們覺得目前使用費偏高，希望定價機制可以更公開透明，最好是按次收費。

北京洋溢時尚建筑裝飾有限公司經理蔡長平對《中國新聞周刊》回應，這種小區電梯使用率低，如果按次收費的話，公司的安裝和運營成本難以收回。對于記者提出的電梯廣告收入，他說，這種樓房樓層低，住戶少，很少有公司愿意投放廣告。

目前通州已簽約的電梯均采用半層入戶模式。所謂半層入戶，就是電梯從樓梯平臺接入，居民步行半層入戶。有年長的高層住戶告訴《中國新聞周刊》，事前并不知道還有平層方案存在。如果知道，愿意考慮平層方案。

對此，蔡長平解釋，平層入戶電梯需從居民臥室或廚房等進入，對現有房間格局影響很大，居民極不易取得一致意見。同時，這種電梯需要增加連廊，會占用包括消防通道在內的更多公共空間，改變小區容積率，導致難以通過規劃部門的審批。且造價也會增加，使電梯使用費更高。

王健告訴《中國新聞周刊》，目前從全國來看，都是以加裝半層入戶電梯為主。對此，他深以為憾。他認為，平層入戶電梯，是老舊小區改造“四兩撥千斤”的關鍵所在。

首先，半層入戶并未徹底解決用戶上下樓的問題，尤其是對行動不便、需要輪椅的老人，不能讓獨生子女一代的老人相互扶持養老。另外，安裝平層入戶電梯可以促進二次裝修，拉動消費。而且，連廊可以成為一樓住戶的凈得面積，使一樓住戶也能受益，提升一樓住戶同意加裝電梯的意愿。

2019年4月竣工的上海金山區朱涇鎮金昌苑小區的加裝電梯項目是“半層入戶”改“平層入戶”的一次創新嘗試。加裝電梯總費用70多萬元，頂樓的六層居民出了15萬元，但居民說值，比重新買房劃算。不過，15萬元顯然不是一般老舊小區居民所能接受的。

王健對加裝電梯需要業主百分百同意，也表示了不同意見。

通州區中倉街道規劃科工作人員向《中國新聞周刊》解釋，目前通州安裝電梯需要取得所有業主的確認書，才可以進行后續審批。

也有地方采取折中的做法。如濟南市，在書面協議中業主可在“同意”“不參與也不反對”“反對”中選擇，只要有一戶人家反對，則該單元不能安裝電梯。

王健認為，老舊小區加裝電梯是出于小區居民的公共利益。根據《物權法》第七十六條的規定（改建、重建建筑物及其附屬設施，應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意），只要“雙三分之二”同意就可以安裝電梯。他認為，這將可以極大提高電梯安裝率。

“加層”爭議

相比“加梯”，“加層”是老舊小區改造中更復雜而困難的課題。

早在2012年，北京市住建委副主任張農科就在北京市人代會上舉行的“老舊小區節能保溫抗震加固綜合改造”新聞發布會介紹，根據實驗測算，經過抗震加固改造的樓房，一般可在上面加蓋兩層。這兩層可以作為政府的保障房使用，并通過加層新增房屋的出售，籌集改造資金。

2016年7月16日，王健在上海永聯房地產等單位支持下，在上海召開了我國老舊小區綜合改造（加層加梯）模式研究研討會。研討會以航天新苑為例，探討了老舊小區改造的市場化模式。辦法是：頂樓加建一層出售（老舊小區很多位于城中的好地段），銷售資金作為綜合改造資金，不需要政府財政補貼，也不向居民收取資金。

上海還有人大代表提出了更激進的建議：在現有6層樓的房屋上加兩層輕型結構，把居住底層和二層的居民搬至七層八層，騰出的底層可用來停車或作為社區服務中心等，二層可用于出售。

王健告訴《中國新聞周刊》，在這幾年的研究中他發現社會資本對于進入老舊小區改造工程有強烈的意愿，錢并不是主要問題，關鍵在于政策。前一個時期，出現了“相互等”現象：領導希望先試點，否則沒有制定政策的依據;執行部門則希望先給政策，否則無法可依。這導致老舊小區改造進展緩慢，且市場化遲遲難以破題。

他建議，住建部、國土部等部門應制定適合城鎮老舊小區改造的法律法規、技術規范和行業標準，因地制宜調整容積率、采光和樓間距等現有規定。

住建部政策研究中心研究員趙路興也告訴《中國新聞周刊》，上海一些企業提出通過加層來籌措老舊小區改造的資金，但由于會對容積率產生影響，該方案目前沒有得到規劃部門的審批。

趙路興說，我國目前所有的建筑標準和規范都是針對新建建筑的，例如高度、容積率、采光等，如果使用這些標準來要求舊建筑，則會出現不相適應的狀況。因此，從管理、政策法規、標準規范等方面，應針對老小區改造存在的問題進行深入的研究和創新。這既需要頂層設計，也需要實踐。

“很多事物需要創新，需要改變。”趙路興說。