鄉村振興視角下公共產品供給研究

伊夢迪

摘 要：農村公共產品供給存在各級政府供給乏力、鄉村自治組織供給水平偏低、供給與農民需求脫節等問題。其主要原因在于供給主體能力不強，尤其是非政府組織獲取資源的能力較弱，制約了供給行為。要明確各級政府的權力和責任，強化農村自治組織，積極培育合作組織，完善公共產品供給體系，提高農村公共產品供給能力。

關鍵詞：農村;公共產品;供給

文章編號：1004-7026（2019）12-0110-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F320 ? ? ? ? 文獻標志碼：A

十九大報告指出，我國社會發展的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。鄉村發展水平落后是這一矛盾的重要表現，也是實現中華民族偉大復興中不可忽視的短板?！叭r”問題一直受黨和政府高度關注，2018年出臺了37項財政重點強農惠農政策措施。根據《中國統計年鑒2018》，2015—2017年每千人醫療衛生機構床位，城市為8.27、8.14、8.75，而農村僅為3.71、3.91、4.19?？傮w上看，城鄉醫療衛生機構床位逐年增加，但農村與城市仍存在巨大差距，農村公共產品供給仍然存在供給總量不足的問題。

1? 供給主體視角下農村公共產品供給存在問題

1.1? 各級政府供給能力弱

根據公共產品供給范圍和受益范圍不同，農村公共產品分為全國性公共產品和地方性公共產品。中央政府負責提供國防、義務教育、社會保障等基礎性全國性公共產品。城鄉二元供給體制對政府在農村公共產品供給過程中發揮作用產生嚴重影響，主要表現在兩方面：其一，財政對農村公共產品的支持不足;其二，城鄉公共產品供給不均衡。

根據財政分權理論，農村公共產品由地方政府提供，符合效率優先原則。中央與地方權責劃分存在一定缺陷，分稅制改革使中央集中了過多財權，使基層政府財政收入急劇下降;同時，實行財政轉移支付制度緩解了地方政府的財政壓力，但又因缺少監督等問題，使地方政府支出難以被監管。兩方面共同作用下，致使農村地區迫切需求的公共產品沒有供給到位。

后農業稅時代，喪失了籌資籌勞能力的鄉鎮政府在公共產品供給上更加乏力。一部分鄉鎮政府試圖通過其他方式將供給公共產品的責任轉嫁給市場，例如特許經營、外包等，但由于行政能力不足導致監管乏力，使市場亂象頻發，出現公共產品價格提高、質量水平下降等新的問題[1]。

1.2? 村委會與農民間存在供需認知偏差

在后農業稅時代，村委會原有的稅費征收職能被撤銷。為了保障農民通過民主渠道表達公共產品偏好，中央制定出“一事一議”制度來填補制度空缺。但在實踐中，“一事一議”制度并未起到預期作用。受我國農村政治發展水平限制，“一事一議”制度落實不到位，執行形式化，農民和村干部的積極性較為欠缺，且決策與自身利益掛鉤的情況較為嚴重。

1.3? 村社民間組織供給水平較低

文森特·奧斯特羅姆在《公共事務治理之道》一書中認為，若要符合公共利益和提高服務質量，在完善和擴寬公共部門的同時，也要積極發揮其他部門和群體的力量[2]。在我國，“政府主導、市場引入、社會協同、農民合作”的多元供給模式尚需完善，社會組織、市場調節、農民合作等力量的協作能力有限，使農村公共產品供給能力受到局限[3]。

2? 供給主體能力受限是農村公共產品供給不足的根源

2.1? 基層政府權責不對等，供給能力弱

農業稅取消后，減輕了農民負擔，但公共產品供給的多中心體制尚未完整建立，導致呈現供給總量不足的情況。鄉鎮政府喪失了其作為一級政府的財政基礎，財政壓力劇增，難以滿足農村公共產品供給。

鄉鎮政府組織機構可分為兩類：一是由鄉鎮管理的機構，如文化站等;二是由上級政府管理的機構，如稅務所等。從管轄主體看，有權力且有收益的部門雖然設置在鄉鎮，但鄉鎮政府卻無權管理[4]。從受益對象看，因缺少利益驅動，農民在公共產品提供上缺乏主動性，與鄉鎮政府協同配合效果較差。

2.2? 鄉村自治權力縮小，供給行為受到限制

國家公共權力逐步退出村莊治理，表面上鄉村自治權力呈增強趨勢，但實際上村民自治權力呈現削弱趨勢。在后農業稅時代，鄉村自治機構的征稅收費權力被取消，對村民的控制能力削弱。村干部權力萎縮、威望消減、地位動搖，使村莊自治權力削弱。在村組織功能發揮上，村小組等村中原設崗位被撤銷，村干部工作量劇增、群干關系疏遠，鄉村自治組織功能受限，農村公共產品供給陷入困境[5-6]。

2.3? 鄉村自治組織汲取資源能力弱，難以發揮作用

非集體化后，大量農村勞動力向城市轉移，造成農村人口在年齡結構上的不合理分布，鄉村精英流失帶來人口質量的“空心化”，農村合作組織中流砥柱力欠缺，村莊人際關系也呈現“空心化”狀態。這是20世紀80年代后，國家減少對人民私生活的干預所留下來的巨大社會與道德“真空”。村莊公共生活減少且集體主義價值觀逐漸削弱，原有鄉規民約等硬約束與傳統倫理輿論等軟約束效力減弱，人們之間的離散性擴大。

在資金來源方面，目前我國禁止農村合作組織向社會融資、向金融機構籌集大量貸款。鄉村自治組織汲取資源能力受限，農民自發組成的合作組織難以發揮供給能力。

3? 提高供給主體能力是解決農村公共產品供給不足的基本思路

3.1? 明確各級政府權責，完善公共產品供給體系

按照政權、財權、事權相統一的原則，明確各級政府權力和責任，按財權分配農村公共產品供給的事權。完善財政轉移支付制度，科學細化轉移支付范圍，明確具體責任。減少財政劃撥層級，提高效率，地方實行稅收按上繳比例返還獎勵機制。