《鐵路法》時隔28年修訂

王紅茹

現行《鐵路法》自1991年5月1日起實行，至今已28年。在過去28年間，中國鐵路的規劃建設、投融資模式、管理運營發生了很大的變化。

近日，國家鐵路局發布《中華人民共和國鐵路法（修訂草案）》（征求意見稿）（下稱“《征求意見稿》”），對鐵路運輸、鐵路建設、鐵路安全管理等做了大幅度修改。其中，鼓勵社會資本投資建路、禁止強占座位、缺陷產品召回、行政約談信用規制監管等被寫入《征求意見稿》。

其中，在鐵路投資建設基本制度方面，《征求意見稿》明確了分層規劃、分類投資原則，鼓勵社會資本投資建路。《征求意見稿》中提到，國家鼓勵和支持通過多種融資形式籌集鐵路建設資金;列入鐵路規劃的各類項目，除法律法規另有規定外，均向社會資本開放;國家依法保障各類投資者的合法權益。

鼓勵社會資本投資建路寫入《征求意見稿》

在第三章“鐵路規劃與建設”中，增加了第三十一條：國家對鐵路實行分層規劃、分類投資建設。鐵路建設項目應當納入鐵路發展規劃。地方鐵路發展規劃應當與全國鐵路發展規劃相協調。

“說明鐵路在進一步放開。放開的意思，就是打破鐵路投資壟斷，地方鐵路發展規劃只要跟全國鐵路發展規劃相協調，就可以建設鐵路。”國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成接受《中國經濟周刊》記者采訪表示。

為鼓勵地方建設鐵路，早在2013年，國務院就發布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，明確提出全面開放鐵路建設市場，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權。

業內人士建議，在鐵路法生效之后，希望接下來能再出一個關于地方建設鐵路的細則， “這對調動社會資本投資的積極性很有必要。”

為進一步吸引社會資本投資鐵路，《征求意見稿》第三十二條提出，國家鼓勵和支持通過多種融資形式籌集鐵路建設資金。列入鐵路規劃的各類項目，除法律法規另有規定外，均向社會資本開放。國家依法保障各類投資者的合法權益。鐵路建設債券為政府支持債券，按照有關規定享有優惠政策。

“這次將鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路上升到法律層面，有利于吸引社會資本投資鐵路的積極性。投資鐵路應該分為兩部分，公益性和市場化。比如神華鐵路，是一條重載運煤通道，當然應該由企業按照市場原則來推進鐵路的建設、運營和管理;而有些效益不太明顯，鐵路建設周期比較長、企業不太愿意投資的公益性鐵路項目，需要由政府來投資建設。”肖金成說。

社會資本投資鐵路難在哪兒

記者了解到，打通社會資本投資建設鐵路“最后一公里”，4年前就已經開始布局。

2015年12月28日，國家發改委發布《關于做好社會資本投資鐵路項目示范工作的通知》，決定在鐵路領域推出一批社會資本投資示范項目，該批項目共8個，包括3個高速鐵路項目（濟南至青島高速鐵路、武漢至十堰鐵路、杭州至溫州鐵路）、4個城際鐵路（廊涿城際鐵路、重慶主城至合川鐵路、合肥至新橋機場至六安鐵路、杭紹臺城際鐵路）、一個地方鐵路（三門峽至禹州鐵路）。

讓人始料未及的是，重慶主城至合川鐵路項目，卻在2018年11月主動申請除名了。

重慶市郊鐵路重慶—合川—銅梁—大足—永川，是國家發改委批復的《成渝地區城際鐵路建設規劃（2015-2020年）》中8個建設項目之一，沿線串聯了渝西地區大部分重點城鎮和工業組團，是支撐渝西片區新型城鎮化和新型工業化發展的重要交通基礎設施，是渝西地區相互聯通和連接主城的重要客貨運通道。

其中，磨心坡至合川線（下稱“渝合線”）內連在建樞紐東環線和規劃的都市快線，外接蘭渝鐵路和市郊鐵路合川—銅梁—大足—永川段。渝合線2014年1月開始進行前期工作，2015年12月獲得重慶市發展改革委核準批復，總投資約76.12億元。

2016年7月，經報請重慶市政府同意，重慶市發改委批復渝合線PPP投融資方案。

“PPP投融資方案的機構組成是這樣的：合川區人民政府、重慶市鐵路（集團）有限公司聯合作為項目實施機構，于2017年4月通過公開招標方式確定社會投資人。”重慶市發改委相關負責人接受《中國經濟周刊》記者采訪表示。

2017年11月，項目實施機構與社會投資人簽訂渝合線PPP項目合同。但是，接下來項目進展并不順利。

重慶市發改委相關負責人告訴《中國經濟周刊》記者，社會投資人受國家融資政策收緊影響，沒能履行PPP項目合同約定的資本金出資義務，導致渝合線項目無法按原定計劃開展實體工程建設。2018年9月，社會投資人明確表示退出渝合線項目。當年11月，實施機構與社會投資人簽訂渝合線PPP項目終止備忘錄。

鑒于項目的重要意義，項目并沒有因此停滯。2019年2月，地方政府明確渝合公司作為項目業主，按初步設計批復方案先期實施渝合線兩端接軌工程。項目建設資金來自國家發改委的一個專項建設基金。

業內人士表示，“鐵路的公益性較強，很難在短期內實現較好經濟效益。這是民營企業不敢投資的原因之一。”

眾所周知，鐵路建設是一個投資大、周期長的微利行業，一條鐵路線建設的投資動輒幾百億、上千億元，單條鐵路建設通常需要3至5年才能建成。即便投入運營以后，收益回報周期更長。這樣的高投入、低回報、收益小項目，對于一般的民營企業而言，無疑是極大的挑戰。