古德諾與中國的民國時代

劉娟

摘? ?要： 古德諾是美國著名的政治學(xué)家、法學(xué)家，是公共行政學(xué)重要奠基人之一，以提出政治與行政二分理論而聞名。古德諾曾在19世紀初到訪中國并擔(dān)任袁世凱政府法律顧問，是當(dāng)時美國研究中國問題的專家，在此期間因堅持中國應(yīng)采取“君主制”的聲明而背負罵名。然而古德諾對中國民國時代行政法學(xué)的構(gòu)建產(chǎn)生了重要影響，同時其關(guān)于中國政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展、行政學(xué)及行政學(xué)校如何建構(gòu)等問題見解獨到且具有前瞻性。不可只看到有關(guān)“君主制”的主張而全盤否定其對中國民國時代的貢獻，古德諾思考和見解中的價值值得我們重新去審視。

關(guān)鍵詞： 古德諾; 民國; 行政法; 行政學(xué)校

中圖分類號： D929? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.013

Goodnow and the Period of the Republic of China

LIU Juan

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： Goodnow is a famous American political scientist and jurist. He is one of the important founders of public administration. Goodnow had visited China in the early 19th century to serve as legal adviser to the government， during which he was branded for his claim that China should adopt a “monarchy” system. As the important influence of this American scholar on administrative law and unique and forward-looking views on Chinese issues， his thoughts and opinions should be re-examined.

Key words： Goodnow; the Republic of China; administrative law; public administration education

弗蘭克·約翰遜·古德諾（Frank Johnson Goodnow），是美國著名的政治學(xué)家、法學(xué)家，同時是美國公共行政學(xué)的重要奠基人，對20世紀美國功能主義政治學(xué)的發(fā)展頗有影響。1859年出生于美國紐約州布魯克林市一小康之家，1879年進入麻省愛默斯特大學(xué)（Amherst College）學(xué)習(xí)，1882年從哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院獲得法學(xué)學(xué)士，1883年赴巴黎和柏林進修一年。1884年秋季開始在哥倫比亞大學(xué)任教，1903年起講授歷史學(xué)和行政法課程。之后在約翰·霍普金斯大學(xué)任教，并擔(dān)任約翰·霍普金斯大學(xué)校長，教授法律、行政法、歷史和政治學(xué)。他也是美國政治學(xué)會的主要創(chuàng)建人，并擔(dān)任美國政治學(xué)會的第一任主席。1911-1912年之間任美國 W.H.塔夫脫總統(tǒng)的節(jié)約與效率委員會委員。

他的《比較行政法》一書出版于1893年，是美國第一部行政法學(xué)著作，1900年出版的《政治與行政》被稱為美國行政學(xué)的第一本專著，與威爾遜的《行政學(xué)之研究》一文并稱為美國行政學(xué)的開山之作。古德諾在《政治與行政》一書中揚棄了政治學(xué)上立法、行政、司法三分的觀點，為“政治與行政二分法”的觀點進行深入的闡釋。他認為國家意志表達和執(zhí)行是國家的兩種基本職能，即政治與行政功能，行政是國家意志實現(xiàn)的方式方法，不應(yīng)受到政治權(quán)宜措施及政黨因素的影響。同時《政治與行政》一書對美國南北戰(zhàn)后發(fā)生的著名的“進步運動”影響頗深，古德諾就是這場市政管理改革運動的主要倡導(dǎo)者之一。面對當(dāng)時美國市政管理的混亂，市民們強烈要求對此加強管理，古德諾參與了紐約市的市政體制改革，起草相關(guān)市政法案，他建議行政機構(gòu)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)集權(quán)，建立一種半軍事化管理模式，也就是將等級官僚制度和紀律引入到市政管理中來。因其提出的政策建議取得良好的效果，古德諾也由此名聲大噪[1]45。

古德諾的論述對行政學(xué)的產(chǎn)生以及初期發(fā)展具有重要的影響作用，同時對美國的行政實踐提供了新的理論指導(dǎo)。后雖被詬病，但其學(xué)科意義以及理論價值不可忽視。古德諾其他著作包括《美國的市政府》、《美國行政法原則》、《社會改革和憲法》、《立憲政府原理》、《對中國的分析》等。

古德諾對美國公共行政學(xué)的發(fā)展作出了重要貢獻，奠定了行政學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)，其理論和思想對中國公共行政學(xué)的發(fā)展也頗具影響。政治行政二分法的提出奠定了行政學(xué)學(xué)科建立的基礎(chǔ)，對行政學(xué)學(xué)科的建立和發(fā)展影響重大，本文不多做論述。古德諾與中國頗有淵源，在民國時期曾到訪中國并以袁世凱政府法律顧問的身份對中國的發(fā)展提出法律建議。本文結(jié)合他的相關(guān)書籍、理論觀點以及在華的實踐，重點考察古德諾對中國民國時代的影響和作用。

一、古德諾《比較行政法》的重要影響

古德諾的早期研究專注于行政法，1893年出版的著作《比較行政法》是美國最早以行政法命名的著作，也是行政法學(xué)領(lǐng)域的經(jīng)典之作，更是現(xiàn)代比較行政法研究的開山之作，隨后被翻譯成世界各國語言出版。該書受歐洲大陸行政法學(xué)的影響，其體系和基本觀念都與歐洲大陸的行政法學(xué)著作相同。英文原版分為兩卷，上卷包括分權(quán)論、中央行政論、地方行政論，下卷包括官吏之法律、行政部之作用、行政部之監(jiān)督，共6編。該書研究了英美兩國與德法兩國行政上的異同、行政法的形式及規(guī)定等，通過分析英美德法四國的行政組織方法，進而使讀者深入理解行政監(jiān)督的內(nèi)涵。

古德諾《比較行政法》一書于1893年出版，在出版之后不到十年于1902年經(jīng)日本著名政治學(xué)家、歷史學(xué)家浮田和民翻譯為日語，十年后再由中華民國時期著名學(xué)者白作霖翻譯為中文，1913年由民友社在中國出版。《比較行政法》一書在美國、日本和中國都具有重要的學(xué)術(shù)價值，不僅是美國比較行政法學(xué)的開山之作之一，同時也是比較行政學(xué)研究的重要組成部分，對現(xiàn)代行政學(xué)研究和發(fā)展產(chǎn)生了重要和長期的影響[2]。

1902年由白作霖翻譯出版的《比較行政法》，是中國引進的第一本外國行政法著作，與英文版本有所不同，中文譯本不分卷。《比較行政法》關(guān)于英美法德四國的探討彌補了民國熱衷翻譯日本行政法，而對日本以外世界鮮少關(guān)注的缺失，對中國近代行政法學(xué)的發(fā)展起到巨大推動作用。當(dāng)時有關(guān)日本行政法的譯著有1903年出版的清水澄著《行政法范論》，美濃部達吉的著作包括1905年出版的《憲法范論》、1907年出版的《憲法講義》、《行政法總論》、《行政法各論》、《府縣制郡制要義》等，其中單《行政法總論》同一時期就有3個中文譯本。有學(xué)者將這本書的引進視為中國近代行政法學(xué)研究的開端，其理論意義重大[3]。《比較行政法》在當(dāng)時以介紹日本行政法為主要內(nèi)容的背景下，對其他四個發(fā)達國家的行政法制度進行介紹，因此特別有價值。同時，對我國的行政法制也產(chǎn)生深刻影響。因為中國古代沒有近代意義上的行政法和行政法學(xué)，這本書被引進中國之時，“中國正處于政府官僚混亂而沒有系統(tǒng)的改進方案的混亂時間，古德諾關(guān)于官僚系統(tǒng)的論述及意見，成為了中國近代政治制度和行政架構(gòu)重構(gòu)的重要理論參考”[4]。

對照《比較行政法》英、中版本目錄章節(jié)，可以發(fā)現(xiàn)，中文翻譯版本除沒有進行上下分卷外，內(nèi)容幾乎完全與英文原版相同。而中文版本中沒有分卷，所以中文版本中缺失了英文中關(guān)于上、下卷的概括：組織（organization）、法律關(guān)系（legal relations）。從內(nèi)容上看，中文版本對于上下卷的整合使得原版本的內(nèi)容缺失，造成文本的不完整;從讀者的角度看，上下卷的高度概括有利于讀者對本書的更快、更準確的把握，并且有利于讀者對于比較行政法整體概念的理解。上下卷合一并且對于上下卷描述的標題的缺失從傳承原本內(nèi)容和內(nèi)涵角度看，不免為一種損失和缺憾。

二、古德諾與中國憲法

（一）古德諾與中國的淵源

古德諾的中國行緣起于民國袁世凱政府為增強政治和法律專業(yè)力量達到可與政治力量博弈的需求。1912年3月底，來華考察的美國卡耐基基金會董事、教育家伊利奧特與袁世凱的秘書蔡廷干、國務(wù)總理唐紹儀進行了會面，他建議中國政府應(yīng)該聘請外國政治顧問。當(dāng)時正值袁世凱與國民黨爭奪制憲權(quán)之際，袁世凱政府精心策劃的憲法提案被國會否定，因此袁世凱一方面沒有變動南京臨時議會的原班人馬，但是另一方面決定聘請美國、日本的著名法律專家組成顧問團隊，以求在社會聲望和專業(yè)水平上超過原班人馬，同時方便袁世凱達到控制憲法制定的功效。這個想法也得到梁啟超等的聲援和贊同。于是1913年1月袁世凱政府與伊利奧特取得聯(lián)系，表達了民國政府想聘請一位美國憲法專家的意圖。在卡耐基國際和平基金會的引薦下，1913年3月，古德諾與民國政府簽訂雇傭合同，聘請其擔(dān)任政府法律顧問，三年為期。自此，古德諾開啟了他的中國之行[1]44。古德諾的中國之行也被認為是袁世凱尋求政體被承認的策略之一。當(dāng)時的中國正處于動亂時期，國際社會對袁世凱政府的合法性存在爭議，此時1912年就職的美國政府總統(tǒng)Woodrow Wilson承認了袁世凱政府的身份，并且認為美國對中國的制度傳入將是美國證明自己制度特質(zhì)的絕佳機會。于是在袁世凱表達了需要美國的指導(dǎo)后開始了這項派出專家指導(dǎo)中國建立憲法的任務(wù)[5]。

最開始古德諾的到來受到各方的歡迎。袁世凱政府的第一位政治顧問，澳大利亞人George Morrison這樣描述：“古德諾教授的到來立刻受到了各方的歡迎和一致好評，不管是中國人還是外國人。”之后的不被重視提前回國甚至背負罵名也是起初未能預(yù)料到的。

（二）古德諾的中國憲法觀

1913年，古德諾來到中國，制定憲法是其作為法律顧問最重要的工作。起初古德諾對當(dāng)時民國政府起草的憲法提出修改建議，認為應(yīng)當(dāng)增強總統(tǒng)的權(quán)力以實現(xiàn)更好的管理。在意見未被采納之后，古德諾開始自己起草憲法，在其憲法草案中，著重強調(diào)強有力的執(zhí)行權(quán)力以及更少的地方分權(quán)。當(dāng)然這與他“政治與行政二分”，強調(diào)行政執(zhí)行的力量的觀點相一致。在接受《憲法新聞》采訪時，他表達了有關(guān)中華民國憲法的一些原則觀點，一是中國的憲法應(yīng)當(dāng)是原則性綱要，以便后續(xù)補充;二是中華民國在權(quán)力分配上，應(yīng)當(dāng)采取美國式的總統(tǒng)制。這根源于中國一直是帝制國家，在權(quán)力上習(xí)慣于集權(quán)的歷史和文化。他認為，制定憲法的重點應(yīng)當(dāng)是如何處理立法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系。在中國憲法的制定與修改上，他認為中國與西方不同，中國人民習(xí)慣君主行政，有深厚的帝制傳統(tǒng)，且中國歷史上從未有過議會經(jīng)歷，所以憲法制定應(yīng)當(dāng)以穩(wěn)定為原則，需要強有力的中央政府鞏固國家政權(quán)，不應(yīng)當(dāng)照搬西方的憲政制度。并提出強化總統(tǒng)地位和作用的建議[6]。他認為，總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)由議會選出而非人民直接選舉，人民沒有選舉的歷史經(jīng)驗與習(xí)慣，中華民國應(yīng)該選擇符合當(dāng)前國情的政治體制，應(yīng)該在法律修訂，維護穩(wěn)定的前提下，等待未來時機成熟，再采取西方式的民主制[1]47。

古德諾的憲法觀點在袁世凱政府內(nèi)部發(fā)生沖突并清除異己之后得到了袁世凱的青睞和采納。1914年新的民國憲法誕生，其中內(nèi)含了大量古德諾的憲法思想。古德諾對于中國民國憲法的推動作用得到了美國各界的一致贊賞，認為古德諾為在中國實行美國式憲法作出重要貢獻，將他看作美國思想和利益的推行者，古德諾一時成為美國學(xué)界的“中國專家”。雖然古德諾對于民國憲法的推動得到了美國各界以及袁世凱政府的肯定，但考慮到中國當(dāng)時不穩(wěn)定的社會情況和民眾關(guān)于法律知識的薄弱的國情，和當(dāng)時的其他中國民國領(lǐng)導(dǎo)層一樣，古德諾對于憲法能否得到實施及其實際效用存在質(zhì)疑。在1914年古德諾的信件中，古德諾表達了中國議會對于他的任職以及提出的建議的不滿。他認為當(dāng)時的袁世凱政府并無民主或自由的意向，想要提前結(jié)束自己在中國的三年任期[5]。1914年古德諾返回美國，但仍然擔(dān)任中國政府名義上的法律顧問。

（三）《共和與君主論》

1915年7月至8月，古德諾再次赴華，在袁世凱針對“共和政體和君主政體哪一種更適合中國國情”這一問題做一備忘錄的要求下，作出一篇論文，被翻譯為《共和與君主論》，隨后由籌安會向全國發(fā)布。

在這篇文章中，古德諾明確提出中國應(yīng)當(dāng)實行君主制。而中國的國體“四年以前，由專制一變而成為共和，此誠太驟之舉動，難望有良好之結(jié)果也” [7]。他認為中國數(shù)千年來君主獨裁政治影響深遠，很難改變，建立共和政治體制，是十分困難的事情。他提出保留君位，而逐漸引入立憲政治的主張。

古德諾的中國當(dāng)前應(yīng)進行君主立憲制度改革的言論一出，袁世凱政府立刻把這篇《共和與君主論》奉為他們推行帝制的理論典范，聲稱是在古德諾的鼓勵下開始產(chǎn)生君主獨裁的想法，實為不情愿之舉，是在考慮了中國人民意愿和外國專家建議之后做出的權(quán)宜之計;同時提出這是實行共和制度的美國的政治學(xué)家的建議，更具有可參考價值。古德諾的《共和與君主論》遭到了中國各界尤其是知識分子的強烈批評，包括之前主張君主立憲的梁啟超和康有為。袁世凱在1915年登上皇位，而復(fù)辟的主張遭到社會各界人士的強烈反對，最終導(dǎo)致恢復(fù)帝制的失敗。古德諾也因為袁氏的強權(quán)做辯護，對共和憲法作出批判，在中國的民國時代留下惡名。

美國新聞界、學(xué)界等對古德諾的關(guān)于中國應(yīng)當(dāng)實行君主制而不實施美國所倡導(dǎo)的共和制的主張卻存在不同看法。其中不乏反對批評的聲音，但也有報紙認為提議合理，更有不少學(xué)者、政界人士加入了支持古德諾的陣營，其中也包括出于君主制也許利于中國穩(wěn)定而有利于商業(yè)利益獲得的商界人士。大部分的支持者都基于一個前提：中國下一步的發(fā)展應(yīng)該在美國的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)。古德諾對于這一段在中國的經(jīng)歷也并不愿意再提起，雖然在美國他已被視為最了解中國的專家。在其回國后古德諾拒絕了所有向他索要《共和與君主論》或民國憲法稿件的請求，并表示自己沒有任何與中國相關(guān)的文件。于1927年出版的頗受好評的《解析中國》一書中有關(guān)中國憲法和袁世凱政體的描述也是輕輕帶過[5]。

支持古德諾并為古德諾辯解的人們中，一種觀點認為古德諾關(guān)于中國立憲的理論主張，實際上被袁世凱政府所利用。古德諾在袁世凱爭奪制憲權(quán)的背景下受邀來華，這本身隱藏著袁世凱政府博弈制衡的政治因素，這就為古德諾的理論觀點被利用埋下伏筆。袁世凱組閣的第一位內(nèi)閣總理唐紹儀在紐約時報發(fā)文譴責(zé)袁世凱的復(fù)辟行為，但為古德諾辯護，認為古德諾是一位卓越的學(xué)者、教授，因為沒有對當(dāng)前中國的形勢進行全面判斷而被袁世凱利用了。歷史學(xué)家Jerome Chen認為古德諾是出于善意的目的，但是由于對于袁世凱的過于輕信且在政治上的幼稚，釀成錯誤。這些從古德諾在中國的感受和經(jīng)歷中也可以得到些許印證。實際上，雖然美國各界對于古德諾擔(dān)任中華民國憲法顧問一事給予了高度的關(guān)注和期望，但在古德諾到達中國并接任憲法顧問一職之后，并沒有在當(dāng)時的政府和議會中建立任何正式的關(guān)聯(lián)。他的生活記錄也大多關(guān)于日常生活，與憲法改革事宜并無多大關(guān)聯(lián)。古德諾對于自己的建議不被重視且誤導(dǎo)使用也提出過異議。“我的感覺是中國對于顧問的建議視而不見，除非建議與他們的政策意圖或結(jié)論相一致。而且他們從來不讓顧問知道事情的真相。我們能做的只是寫一些文章最后被翻譯成中文，對之后這些建議如何被使用一無所知。”可見古德諾也預(yù)感到了自己的建議會起到的實際作用，就是被當(dāng)時的政府利用以達到他們的目的[5]，比如關(guān)于增強總統(tǒng)權(quán)力的建議被袁世凱拿來當(dāng)作登上皇位的借口。盡管1914年出臺的中華民國憲法體現(xiàn)了古德諾的諸多思想，但這些感受仍然促使古德諾想要中斷中華民國法律顧問的任職。在古德諾的強烈要求下，美國同意了他提前返回美國的要求，盡管仍然保留著法律顧問的名義。

另一種觀點認為人們對于古德諾的“君主論”存在誤解。一方面，《共和與君主論》是對袁世凱的發(fā)問進行的一個反饋，可以說是一篇“命題作文”，它不足以使我們完全了解古德諾的觀念與理論全貌;根據(jù)美國國務(wù)院《外交文書匯編》記載，古德諾曾經(jīng)明確反對籌安會把關(guān)于君主制優(yōu)于共和制的觀點強加于他名下，聲明稱此說既不正確且與他本人的觀點不符。同時他進一步說明，他認為沒有哪一種政府形式在任何情況下都能夠優(yōu)于其他的政府形式[8]141。另一方面，從《共和與君主論》的具體內(nèi)容可以看出，在討論中國問題之前，大部分的篇章講述了共和制在歐洲和拉美的歷史經(jīng)驗。進一步看，可發(fā)現(xiàn)古德諾對于共和與君主的選擇是以發(fā)展變化著的思路去考慮的，共和制之所以劣于君主制，是因為中國缺乏共和制生長的土壤，有可能導(dǎo)致軍人獨裁這一所謂最壞的整體。“可以說，古德諾所思考的是中國憲政如何避免拉美化的問題，尤其是如何避免深陷墨西哥的政治困境”。這樣的觀點同樣可以在古德諾1914年發(fā)表的《中華民國的議會》和1915年發(fā)表的《中國的改革》中得到印證[9]。1913年《憲法草案大綱》主要吸收了古德諾的思想，從中也可以得出，古德諾并沒有主張專制和獨裁。當(dāng)時的古德諾是立憲主義者，并不能夠因為后來袁世凱主張復(fù)辟，而追溯回來質(zhì)疑古德諾有關(guān)立憲的態(tài)度[10]。并且在憲法起草初期，古德諾自己同樣覺得當(dāng)時的憲法賦予了袁世凱過大的權(quán)力，并且預(yù)言這樣會導(dǎo)致憲法的失敗[5]。

古德諾離開中國后，將自己在中國的見聞以及理解編寫成書，在1926年出版，題為《解析中國》。書中我們可以看到這樣的描述：“中國原本是簡單的經(jīng)濟類型正在日益復(fù)雜化;除了人文知識之外，科學(xué)知識也在逐漸引進這個國家并被更多的人所接受;中國人的家庭觀念也在逐漸淡化，人們開始走向社會，各種社會團體也在不斷涌現(xiàn)。中國社會的這種種變化使我們有理由相信在中國會逐漸產(chǎn)生民主制度，這個國家會成為一個真正的共和制的國家。”[8]117可見，古德諾對于中國共和制的建立是持有肯定態(tài)度的。根據(jù)古德諾在《美國政治科學(xué)評論》的兩篇英文文章，即《中華民國的議會》和《中國的改革》，可以發(fā)現(xiàn)古德諾希望中國人尊重個人權(quán)利與提倡科學(xué)精神的主張，這與新文化運動時陳獨秀提出的“民主”與“科學(xué)”精神相似，可看出其基本政治態(tài)度還是指向民主，而非專制[11]。

在這里，拋開古德諾有關(guān)民國立憲的原則與主張是否正確，我們可以觀察到古德諾注重中國實際的這一學(xué)術(shù)思考。在憲法制定和諸多制度等的思考中，古德諾并沒有完全照搬美國“套路”，古德諾始終認為要注重對中國歷史和文化的考察，憲法原則以及權(quán)力分配等的確定都應(yīng)該在中國的實際情況的基礎(chǔ)之上來展開，應(yīng)當(dāng)符合中國當(dāng)前的基本國情。

三、古德諾與行政學(xué)校的建議

古德諾作為一名學(xué)者，也是美國著名的教育家。他先后在美國哥倫比亞大學(xué)和約翰·霍布金斯大學(xué)任教，并擔(dān)任約翰·霍布金斯大學(xué)大學(xué)校長一職15年。在擔(dān)任校長職務(wù)期間努力推動學(xué)校規(guī)模的擴大和發(fā)展。

古德諾在中國訪問期間，曾在北京大學(xué)開設(shè)課程教授憲法。民國著名外交家顧維鈞在哥倫比亞大學(xué)修讀碩士學(xué)位的時候曾聽過他講授的憲法和行政法課程[5]。同時他也十分注重推動中國行政學(xué)的教育的發(fā)展。1914年6月，古德諾曾向當(dāng)時的民國政治會議建議，中國應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政學(xué)校，培養(yǎng)行政人才，不過這一建議并未受到袁世凱政府的采納。他認為，不論歐美諸國政體如何，都要通過行政官來實現(xiàn)其職能，對行政人員進行專門的培訓(xùn)，使其具備職業(yè)能力是普遍的做法。由于中國傳統(tǒng)文化中官員的知識結(jié)構(gòu)一般包括歷史、文學(xué)、哲學(xué)等，而對技術(shù)較為忽略，隨著近代以來經(jīng)濟社會情況的日益復(fù)雜化，有必要對中國傳統(tǒng)官員的培養(yǎng)和錄用方式進行革新。

古德諾認為中國知識分子注重哲學(xué)與文學(xué)而缺乏科學(xué)精神的傳統(tǒng)，導(dǎo)致當(dāng)時的中國知識分子包括留學(xué)生太熱衷于對哲學(xué)的鉆研。他們希冀通過哲學(xué)的討論和傳播以及企圖進行洗腦式的運動，而忽視了對中國社會經(jīng)濟的觀察。當(dāng)時的知識分子中盛行“文化決定論”：對于國家的失敗和失落完全歸因于落后腐朽的文化[5]。古德諾認為這種忙著照搬西方理論，卻忽視中國國情土壤的行為是不務(wù)實且不可行的舉動。將學(xué)習(xí)熱情投向哲學(xué)領(lǐng)域必然會導(dǎo)致知識分子忽視政治制度與社會經(jīng)濟實際狀況之間的緊密關(guān)系。因此，他認為提升中國官員的能力，必須采用設(shè)立專門學(xué)校的辦法。同時，在內(nèi)容上要改變傳統(tǒng)重視哲學(xué)和文學(xué)的傾向，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)實問題的關(guān)注，在學(xué)習(xí)方法上要注意理論和實踐的結(jié)合，在考核上還要注重對實踐能力的考查。

具體來說，古德諾根據(jù)中國的實際情況，認為行政學(xué)校應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)外交、財政和普通行政三類人才，同時注重外語的學(xué)習(xí)。入學(xué)考試科目為：中文、英文、其他一國文字、數(shù)學(xué)、自然科學(xué)、地理學(xué)，學(xué)制為三年制，第一年是基礎(chǔ)課程教學(xué)，包括中國語言及中國文學(xué)、英文、其他一國文字、歷史、法律等;第二年第三年分專業(yè)培養(yǎng)。教學(xué)方法上側(cè)重于學(xué)生實踐能力的培養(yǎng)。學(xué)生畢業(yè)后可入行政官署任下級職位[8]45。此外，在中國國內(nèi)開設(shè)行政學(xué)校，聘請外人教習(xí)，培養(yǎng)行政人才，其效果優(yōu)于送學(xué)生留學(xué)。他并不看好清末以來選派幼童出國學(xué)習(xí)現(xiàn)代科學(xué)的做法，因為留洋幼童年紀尚小，在西方的環(huán)境中長大，難免不受到西方文化的影響，對中國文化的了解不夠深入，且往往會忽略中國的實際國情，一味照搬外國的經(jīng)驗和制度。可以看出，在倡導(dǎo)開設(shè)行政學(xué)校的過程中，古德諾堅持了重視中國歷史文化和國情的一貫主張，在了解當(dāng)時中國教育背景和知識結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上，提出教育改革的對策和方法。

古德諾建立行政學(xué)校的努力失敗了，而中國公共行政的專門研究機構(gòu)的成立直到20世紀80年代才得以實現(xiàn)。“行政管理”一詞在大約1897年由日本傳入中國，但是當(dāng)時的“行政管理”一詞的內(nèi)涵實際是“行政法”，與現(xiàn)代意義上的行政管理關(guān)聯(lián)甚微[16]。學(xué)者們[17]認為現(xiàn)代意義上的行政管理教育基本是從20世紀30年代開始出現(xiàn)的。30年代，行政學(xué)課程開始在國民黨統(tǒng)治區(qū)的一些高等院校開展，同時共產(chǎn)黨也在延安建立了行政學(xué)院并開設(shè)了為滿足革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)需要的行政學(xué)課程。建國以后我國很多院校都曾有行政學(xué)的研究和教育，在經(jīng)歷了自1952年開始20多年的發(fā)展空白后，直到1979年，鄧小平指出“政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)以及世界政治的研究，過去多年忽視了，現(xiàn)在需要趕快補課”，行政學(xué)才開始恢復(fù)和發(fā)展，經(jīng)歷了醞釀階段（1982-1985）、恢復(fù)階段（1986-1992）、壯大階段（1993-1999）和轉(zhuǎn)型階段（1999至今） [18]。1982年1月29日，夏書章教授在《人民日報》發(fā)表《把行政學(xué)的研究提上日程是時候了》一文，自此在中國老一輩行政學(xué)家的極力呼吁下，從1986年開始，在高等教育政治學(xué)一級學(xué)科中設(shè)立行政學(xué)二級學(xué)科，標志著行政學(xué)專業(yè)化教育的恢復(fù)和重建;1987年中國人民大學(xué)設(shè)立國內(nèi)首家公共行政的專門研究機構(gòu)，1988年中國行政管理學(xué)會成立，直到1997、1998年，相繼在研究生教育中增設(shè)公共管理一級學(xué)科，一部分高等院校先后獲取行政管理博士學(xué)位授予權(quán)。中國專門行政學(xué)校的建立與古德諾的倡議已相距近幾十年之久。

古德諾的許多論斷，諸如發(fā)展經(jīng)濟才能實現(xiàn)中國發(fā)展，中國發(fā)展需要強有力的核心領(lǐng)導(dǎo)，中國必須依靠一位強有力的個體，消滅軍閥，使得國家恢復(fù)統(tǒng)一，進而重新實現(xiàn)權(quán)威的統(tǒng)一，中國的發(fā)展也會在一個強有力的權(quán)威中心的領(lǐng)導(dǎo)之下實現(xiàn);再有中國社會組織的最大特征就是家庭，家庭在社會組織關(guān)系中的地位之重要，“以至于其他的社會組織類型都難以有立足之地”，而維護家庭地位的便是儒家的孝道，家族中“論資排輩”的文化也深入到了公共部門中;工業(yè)社會的到來將會加劇人口流動，到時會推動中國家庭結(jié)構(gòu)的變化;“中國應(yīng)該慎重對待當(dāng)前轉(zhuǎn)向西方新思想的熱潮，同時注重吸收西方文化中與中國情況相符合的部分”[15]等等，在今天看來仍然具有前瞻性。直到今天，“論資排輩的習(xí)慣勢力比較嚴重，這種習(xí)慣勢力既是一種落后的思想觀點，也是一種落后的干部任用制度。” [12];中國行政文化表現(xiàn)出“單位行政文化”的特征，而由于單位的功能多元化的組織特性，單位行政文化表現(xiàn)出“家族式”行為特性的總體特征[13];在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化過程中，中國同世界各國類似，家庭結(jié)構(gòu)等發(fā)生了重要的變遷：家庭規(guī)模變小，代數(shù)變少，主要家庭模式趨于穩(wěn)定，但家庭形式更為多樣化，部分家庭功能社會化[14]。同時這些問題思考的正確性也被中國發(fā)展實踐所印證：中國的國家統(tǒng)一以及社會經(jīng)濟發(fā)展，確實是在以黨為核心的領(lǐng)導(dǎo)之下發(fā)生的。