美聯儲如何在危機中成長：基于法律制度史的觀察

羅元化 趙桐

【關鍵詞】美聯儲 ?制度 ?集權

【中圖分類號】C934 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.14.112

美聯儲誕生于反思1907年經濟危機的時代背景之下，避免危機頻發是其設立的主要目的。[1]在1913年至1951年這個時期，美聯儲從無到有，先后經歷兩次世界大戰及大蕭條等重大歷史事件的考驗，面對復雜的經濟局面，努力維護金融穩定，不斷探索和修改法律制度，逐步成長為對世界經濟有著重大影響的中央銀行。

會員制制度設計，最大限度整合金融資源

二十世紀初，華爾街投機之風日益盛行，使得股票價格飛漲。道瓊斯指數在1904～1906年間翻了一番。[2]1907年10月22日，由于參與聯合銅業公司投機失敗，紐約第三大信托公司Kinckerbocker Trust Company遭到擠兌，并最終關門歇業。[3]這一事件成為了1907年經濟危機的導火索。擠兌風波蔓延到其他金融機構。一夜之間，銀行門前排滿了前來取款的人們。中央銀行機構的缺失使得形勢繼續惡化。后來經過摩根等私人銀行家集團的努力，危機終于有所好轉。主要依靠私人銀行集團籌措的資金使得形勢得到了控制。[4]這次危機使得人們認識到設立中央銀行充當最后貸款人，為陷入困境的銀行等金融機構解決緊急流動性需求，對經濟穩定具有重要意義。

在這樣的時代背景下，1913年《聯邦儲備法案》應運而生。與當時的英格蘭銀行不同，該法開創了一種新的中央銀行制度。根據該法案的規定，美國大陸地區被劃分為12個區域，各區域內的銀行機構按自身資本總額的6%認購本地區聯邦儲備銀行的股份并成為會員銀行。會員銀行將一定比例的存款作為儲備無息存放在地區聯邦儲備銀行，以備不時之需。地區聯邦儲備銀行負責管理轄區內會員銀行的儲備，為這些會員銀行提供貼現等服務，是銀行的銀行。這些地區聯邦儲備銀行服從位于華盛頓的聯邦儲備委員會的領導，但是在法律上其均是獨立的法人，以自己的名義對外承擔責任，并擁有獨立的經營管理權。[5]

法案規定了成為聯邦儲備銀行成員的條件：所有國民銀行都必須認購聯邦儲備銀行的股份，成為聯邦儲備銀行的會員銀行。與國民銀行不同，州銀行不受強制性條款約束，有權自己決定是否成為會員銀行。而事實上，大量的州銀行出于成本的考慮沒有加入美聯儲。[6]在1917年的一場演講中，美聯儲官員Warburg甚至認為“指望美聯儲7500家會員銀行為全國27000家商業銀行和信托公司提供緊急儲備是不公平的”。[7]第一次世界大戰爆發后，總統甚至以“愛國”的名義勸說州銀行等金融機構加入美聯儲。[8]當然，成為聯邦儲備銀行的成員并非毫無益處。根據法案的規定，會員銀行可以在聯邦儲備銀行貼現，并有權享受聯邦儲備銀行每年6%的股權分紅及其他權利。這種利益的考量使得各地區聯邦銀行股份被快速認購，使得12家地區聯邦儲備銀行迅速建立。而且這種制度安排綁定了會員銀行與聯邦儲備系統的利益，使得聯邦儲備系統的政策能夠得到有效的貫徹落實。

權力的集中，保證美聯儲上下一致性

1930年代的大蕭條是美國經濟發展中史無前例的事件。這場危機使得美國的工業產出下降37%，價格下跌了33%，實際GNP下降30%，而名義GNP的下降幅度超過50%。失業率達到25%的最高峰，更令人驚嘆的是在1930年代隨后的時期內，每年的失業率都在15%以上。[9]

為了應對大蕭條，1933年6月16日，《1933年銀行法》正式頒布。該法對聯邦儲備法案許多條款作了重要的修改，一定程度上影響了整個聯邦儲備系統的制度設計。在該法頒布之前，各地區聯邦儲備銀行在發放貸款方面擁有很大的權限。過度寬松的貸款政策使得大量的貸款進入證券而非實體經濟，一定程度上加劇了1929年的股市泡沫。新法案修訂了聯邦儲備法案第4條的規定，強化了聯邦儲備委員會對聯邦儲備銀行信用的控制，規定各聯邦儲備銀行要嚴格履行聯邦儲備委員會及相關法律法規的要求，審慎經營，確保自身的穩定性，注重金融業與商業、農業等經濟領域的協調發展。該法還要求各聯邦儲備銀行要隨時掌握其會員銀行的資產負債情況及重大的業務活動。在發現會員銀行有濫用貸款權力時，應及時上報聯邦儲備委員會。委員會經過調查后，有權吊銷其會員資格并進行相應的處罰。該法還修訂了聯邦儲備法案第9條的規定，允許互助存款銀行（mutual savings banks）等非銀行類金融機構成為聯邦儲備銀行的會員銀行，賦予州銀行與國民銀行在證券業務方面享受同樣的限制和待遇。同時被修訂的還有聯邦儲備法案第11條，規定在得到6張贊成票的情況下，允許聯邦儲備委員會規定各聯邦儲備地區內各銀行能夠用于發放證券與債券貸款的資金比例。這就避免了銀行資金大量流入證券市場和債券市場，導致泡沫的產生，危害實體經濟。

該法還新增公開市場委員會加強對公開市場操作的管理。根據規定，公開市場委員會由12家聯邦儲備銀行各指派一人構成，并應每年召開不低于4次的會議。聯邦儲備委員會各委員有權參與會議。會議做出的決定對每個聯邦儲備銀行有效。聯邦儲備銀行可以選擇不采取會議決定的方式，但是若要采取公開市場操作，則必須遵守會議的決定，不能違反決議的要求。[10]

《1934年證券法》嚴防銀行資金過度進入證券市場，賦予了聯邦儲備委員會制定相關限制規制的權力。證券市場上的所有融資行為都必須符合聯邦儲備委員會制定的規則。[11]具體而言，聯邦儲備委員會有權規定向證券中介機構、證券投機公司等發放貸款的總額。同時，對這些機構向銀行貸款進行了嚴格地限定。除了對機構或單位貸款進行限制外，對于個人貸款用于證券投資進行了同樣的限制。

《1935年銀行法》使得美聯儲權力進一步集中。該法調整了聯邦儲備委員會的構成，并將其更名為“聯邦儲備理事會”（Board of Governors of the Federal Reserve System）。新的聯邦儲備理事會權力得到了進一步的擴大。新改組的聯邦儲備理事會由7名成員組成，他們經參議院批準，由總統任命，任期為14年。7位理事中，由總統任命1人擔任主席，1人擔任副主席，任期為4年。新法還賦予聯邦儲備理事會調整成員銀行儲備要求及否決地區聯邦儲備銀行調整貼現率提議的權力。[12]

《1935年銀行法》進一步明確了位于華盛頓的聯邦儲備理事會與各地區聯邦儲備銀行的關系，強化了聯邦儲備理事會在整個系統中的作用和地位。同時，該法還改組了公開市場委員會，規定該委員會由聯邦儲備理事會7名理事及5位地區聯邦銀行代表組成，并更名為“聯邦公開市場委員會（FOMC）”。這種變化使得聯邦儲備理事會的權力大增。新法規定聯邦儲備理事會有權調整會員銀行的準備金率，有權定期審查聯邦儲備銀行制定的貼現率。

改革后的聯邦儲備理事會在聯邦儲備系統中占據主導地位，不僅掌握了絕大多數的貨幣管理權，而且控制了各聯邦儲備銀行行長的任命權。美聯儲法律制度的這次調整使得聯邦儲備理事會的政策能夠在各聯邦儲備銀行間得到有效的貫徹落實，使其成為美國調控經濟和維持經濟穩定的重要機構。

美聯儲1930年代的相關法律制度改革具有鮮明的時代特色，反映了當時經濟政治的發展情況。在政府管制經濟的大背景下，加強中央銀行對經濟的宏觀調控，加強對銀行業的管制、維護金融系統的穩定成為趨勢。以“1935年銀行法”為代表的系列法律法規確立了美國聯邦儲備系統對于經濟金融進行干預的合法性。

與政府緊密協同，美聯儲作用的進一步強化

新頒布的一系列法律制度舉措效果還沒有完全顯現，第二次世界大戰就爆發了。二戰擾亂了美國經濟發展的步伐。據統計，第二次世界大戰中，美國的戰爭總開支為3263億美元，其中稅收1387億美元，向公眾借款1098億美元，新發行貨幣778億美元。[13]戰爭期間的美聯儲，配合財政部完成戰爭融資的需求，廣泛地參與經濟的各個方面，其實力和影響力得到了進一步提升。美聯儲也逐步認識到其貨幣政策作用的發揮離不開國會、政府的配合。

1977年《聯邦儲備改革法案》明確要求聯邦儲備理事會與公開市場委員會保持貨幣信用總量與經濟長期發展相一致，以實現充分就業、價格穩定及長期的經濟適度增長。除此外，該法案還要求聯邦儲備理事會每季度輪流在眾議院與參議院銀行委員會參與關于接下來12個月的貨幣與信用總量的聽證會。[14]

《1978年充分就業和經濟均衡增長法》授權由美聯儲負責貨幣政策的實施，從而更加有效地將貨幣政策與經濟目標結合起來。該法第一次明確規定充分就業與社會大生產、實際收入的增加、均衡的發展、平衡的聯邦預算、國際貿易的平衡與物價的穩定等都是以明確的經濟增長目標和政策為基礎的。[15]實現這個目標需要總統、國會、美聯儲三方的通力合作，充分地整合各方面資源，調動私人經濟領域的能動性。該法案還要求總統制定具體的經濟目標，并體現在其經濟報告中。法案還要求美聯儲理事會每年定期就總統及國會的經濟目標具體落實情況及現實的經濟發展態勢向國會提交報告，以便及時地調整經濟政策目標。這樣的體制設計能夠讓經濟目標與貨幣政策充分的融合，從而保證政策的可操作性與經濟目標的可實現性。

結論

在早期的發展過程中，美聯儲通過會員銀行的制度設計最大限度整合了金融資源，然后通過調整內部制度使得權力向聯邦儲備理事會集中。這使得相對分散的各地區聯邦儲備銀行及成員銀行能夠在統一的政令下執行金融政策，提升了美聯儲干預經濟的效果。

在政策取向上，美聯儲不斷向國會及政府靠攏看齊。這絕不是一種巧合，而是美聯儲作為干預經濟的主要抓手緊密配合政府的有力佐證。事實上，根據后期法律的要求，如今的美聯儲每年都會向國會提交兩次報告。通過這種形式，美聯儲的貨幣政策保持著與國家政府政策的高度一致性。

由此可見，評價一種金融制度優劣的標準就是其資源整合能力和干預經濟的效果。金融制度本身應該在追求效率與公平的平衡中不斷地調整變化。對我國而言，集中力量辦大事本來就是我們的制度優越性的體現。我們的金融制度更應該進一步發揮制度特色，集中并整合國內外的金融資源服務于國家的宏觀目標，兼顧效率與公平，釋放金融市場各主體的創造性與能動性，從而促進經濟的持續增長。

注釋

[1][3]West， Robert Craig， Banking reform and the Federal Reserve， 1863-1923， Ithaca：Cornell University Press， 1977， pp. 123-145.

[2][4]Jerry W. Markham， A financial History of the United States， New York： M. E. Sharpe， Inc.， 2002， p. 16， pp. 29-41.

[5]Federal Reserve Board， 1st Annual Report of the Federal Reserve Board for the Period Ending December 31， 1914， Washington， D.C.： Federal Reserve Board， 1915.

[6]Charles S. Tippetts， State Banks and the Federal Reserve System， New York： D. Van Nostrand Co.， 1929， pp. 123-156.

[7]Paul M. Warburg， "speech before the Commercial Club of Chicago on April 7th， 1917"， October 8th， 2015， https：//fraser.stlouisfed.org/scribd/？item_id=510536&filepath=/docs/historical/redbooks/frsbog_mim_v05_2239.pdf.

[8]Lester V.Chandler， Benjamin Strong， Central Banker， Washington， D.C.： The Brookings Institution， 1958， p. 102.

[9][13][美]斯坦利.L.恩格爾曼、[美]羅伯特.E.高爾曼：《劍橋美國經濟史（第三卷）》，高德步等譯，北京：中國人民大學出版社，2008年，第218、251頁。

[10]Federal Reserve Board， 20th Annual Report of The Federal Reserve Board Covering Operations For The Year 193， Washington， D.C.： Federal Reserve Board， 1934.

[11]Federal Reserve Board， 21th Annual Report of The Federal Reserve Board Covering Operations For The Year 1934， Washington， D.C.： Federal Reserve Board， 1935.

[12]Board of Governors of the Federal Reserve System， 22th Annual Report of The Board of Governors of the Federal Reserve System Covering Operations For The Year 1935， Washington， D.C.： Board of Governors of the Federal Reserve System， 1936.

[14][15]Board of Governors of the Federal Reserve System， 65th Annual Report of The Board of Governors of The Federal Reserve System， 1978， Washington， D.C.： Board of Governors of the Federal Reserve System， 1979.

責 編/趙鑫洋

Abstract： The American economic crisis in 1907 gave birth to the Federal Reserve. Unlike the existing central banking systems， the Federal Reserve is composed of the Federal Reserve Board in Washington， the regional Federal Reserve Banks and numerous member banking institutions. With the changing economic environment， the Federal Reserve has constantly adjusted and improved its institutional design and gradually moved towards centralization while maintaining policy consistency with the Congress and the government. This has led the Federal Reserve to play an increasingly larger role in intervening in the economy.

Keywords： Federal Reserve， institution， centralization