“天鴿”臺風的應對與啟示

文/閃淳昌

2019年8月10日，臺風“利奇馬”以超強臺風強度登陸浙江溫嶺沿海，為2019年以來登陸我國的最強臺風，也是建國以來登陸我國華東地區的第三強風。截至8月13日16時，臺風“利奇馬”造成浙江、上海、江蘇、山東、安徽、福建、河北、遼寧、吉林9省（市）1288.4萬人受災，4萬多消防指戰員參加搶險救援。臺風來臨時，應急管理部門應該如何應對？本刊特邀國家減災委專家委副主任、國務院應急管理專家組組長閃淳昌教授，回顧了2017年受中央政府委派，帶領專家組赴澳門協助應對“天鴿”臺風的經歷，給大家以啟示。

2017年8月23日，“天鴿”臺風正面襲擊我國珠海和澳門，給這兩地造成了重大傷亡和損失。臺風登陸之后最可怕的是“三碰頭”，即臺風、暴雨、大潮疊加在一起。這次“天鴿”臺風對珠海和澳門就是“三碰頭”。特別是澳門，多少年沒有發生過這樣大的災難，許多澳門同胞自稱澳門是“蓮花寶地”，但這次災難來臨的時候，整個澳門停電停水，一度癱瘓。此前，澳門沒有區分臺風、強臺風和超強臺風，他們都籠統地稱“臺風”，以前澳門一掛“風球”，群眾就認為臺風肯定繞著澳門走，成了“放假”的信號，根本沒有應急準備。但這次“天鴿”臺風登陸之后給澳門造成了重大傷亡。

中央政府“兩個破例”

當時中央政府救災采取了“兩個破例”：一是應澳門特區政府行政長官的請求，習近平主席批準，駐澳門部隊參加搶險救災——這在香港、澳門回歸祖國之后是第一次！我們的人民子弟兵奮戰72小時，把倒塌的樹木、堵塞的交通全部打通；把所有垃圾清理掉，避免發生疫情；完成任務之后又迅速撤回軍營。澳門的群眾看在眼里，紛紛為我們駐澳門部隊“點贊”！二是應澳門特區政府的請求，中央政府派我帶領23名專家趕赴澳門，和澳門特區政府、人民一起應對這場災難，我們在和澳門特區政府和人民應對這場災難的斗爭中，有幾點深切的體會：

一是澳門特區政府廣大民眾自強愛澳、愛國的情懷。面對臺風，澳門的保安部隊奮不顧身傾力救援，街坊鄰里獻出愛心，社團組織積極參與，中央駐澳的機構也積極參加搶險救災。澳門人民守望相助，為應對這場災難作出了重要貢獻。

二是證明我們祖國始終是特區應對各種災難的堅強后盾，彰顯了“一國兩制”方針的制度優勢。當時珠海和廣東部分地區受災也很嚴重，但是我們把所有的救災資源都盡可能地提供給澳門，澳門只停了一天電，而珠海三天才完全恢復；澳門因為沒有準備，樹木倒塌之后想找個電鋸都沒有，內地緊急抽調了大批的搶險救災物資；澳門停電停水之后，老百姓沒有水喝，內地的消防車一輛一輛地給澳門送過去。澳門同胞對我們內地，特別是廣東省給予的無私援助非常感激。正像黨的十九大報告中講的，“我們確保一國兩制方針不會變，不動搖，確保一國兩制實踐不變形，不走樣。”

三是澳門特區政府認真反思、總結經驗教訓并立即行動。澳門特區政府及時設立了“檢討重大災害應變機制暨跟進改善委員會”，澳門特區行政長官崔世安親自擔任主任。崔世安在澳門特別行政區政府2018年財政年度施政報告中指出：“風災既讓我們深刻反思，也激發我們迎難而上。……從而全面總結經驗和教訓、查找存在問題、明確改善方向。”“落實加強軟硬基礎設施建設的發展戰略，把居民生命財產和公共安全放在首要位置，切實提升防災減災的能力和水平。”

國家減災委專家委副主任、國務院應急管理專家組組長閃淳昌教授（左）與澳門特區行政長官崔世安（右）會談

澳門特區政府讓我們幫助編制了《澳門“天鴿”臺風災害評估總結及優化澳門應急管理體制建議》報告和《澳門防災減災十年規劃（2019—2028年》。我們把國內外最先進的理念、技術和方法介紹給他們，他們從基礎設施、避難場所、培訓教育、指揮平臺和法規標準等各方面進行了改進，清華大學公共安全研究院范維澄院士及其團隊設計的應急指揮平臺得到了澳門特區政府的贊揚并成功實施。

從“天鴿”到“山竹”“零死亡”的三個啟示

2018年，超強臺風“山竹”再一次登陸香港、澳門和廣東，澳門的監測預警、緊急避險、指揮協調、區域聯動、公眾自救互救能力明顯提升，一年來的真抓實干使澳門在超強臺風“山竹”的嚴峻挑戰面前經受住了考驗，整個澳門“零死亡”。

“山竹”臺風登陸澳門后，我和澳門特區政府行政長官辦公室有關人員保持著電話聯系，他們告訴我，在抗擊“山竹”臺風的過程中，出現了多項第一次：澳門史上第一次要求博企（博彩企業）暫停營業、第一次啟動低洼地區居民撤離、第一次協調博企和政府單位開放車位給市民、第一次全面啟用十六個避險中心、第一次向全民發出緊急短訊、第一次使用廣播系統播放撤離警號……電視臺、電臺、網絡以及特區政府新聞局等部門也是第一時間“滾動”播放災情及相關信息，確保了人民群眾“零死亡”。

2018年底，崔世安到中央政府述職，習近平主席表揚他和澳門特區政府，認為他們是對人民負責任的政府。總之，這一切在特區政府防災救災工作上，具有里程碑意義，體現了特區政府以人民生命安全為首要任務，表現出了強烈的政治擔當。

第一個啟示：有準備與沒有準備不一樣，應當堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，立足應對大災、巨災和危機

習近平總書記強調，“防災減災救災事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的一個重要方面。”從“天鴿”臺風給澳門造成重大傷亡，到超強臺風“山竹”過后澳門“零死亡”，給我們的第一個啟示就是：有準備與沒有準備不一樣。應當堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，立足應對大災、巨災和危機。

我們國家是世界上自然災害最嚴重的國家之一，特別是臺風，每年平均登陸我國東南沿海6～8次。習近平總書記在2019年初講話中提到“黑天鵝”事件和“灰犀牛”事件，面對這兩類事件，我們應有充分的準備。并且應該辯證地看待這兩類事件：過去是“黑天鵝”，現在就成了“灰犀牛”；遠看是“黑天鵝”，近看就是“灰犀牛”；對于一個小地方是“黑天鵝”，對于一個省、對于全國就是“灰犀牛”。

習近平主席在浙江和上海擔任主要領導的時候，曾提出，應對臺風要不怕十防九空、不怕興師動眾、不怕勞民傷財，就怕給人民的生命財產造成損失。我們要依靠科技進步，做好應急準備。要加快科技安全預警監測體系建設，加大突發事件和災害現場實況的獲取能力和圖像信息的傳輸力度；要依靠科技加強對各種風險源的調查研判，推進風險防控工作科學化、精細化，對各種可能的風險及其原因要心中有數、對癥下藥、綜合施策；要推動自動駕駛、無人機、服務機器人、智能裝備等在危險工序、環節和突發事件現場的應用。總而言之，人與科技、裝備的最佳結合才能形成最有效的戰斗力。

第二個啟示：要加強風險管理，建立健全源頭治理、動態監管、應急處置相結合的長效機制

如今，減少災害風險已經成為全球的共識，2015年召開的第三次世界減災大會，全世界187個國家，包括中國政府在內，共同簽署了《2015-2030年仙臺減少災害風險框架》，世界各國一致認為要把了解風險、加強風險管理放在非常重要的位置。

習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上就強調：“著力增強風險防控意識和能力。……我們必須把防風險擺在突出位置，‘圖之于未萌，慮之于未有’，力爭不出現重大風險或在出現重大風險時扛得住、過得去。”

實踐證明，風險管理是應急管理和危機管理的關口前沿，是預防為主的主要抓手，要加強風險防控，防止小風險演變成大風險，防止單一風險演變成綜合風險，防止局部風險演變成區域性或系統性風險，防止災害風險、經濟風險演變成政治風險，防止國際風險演變成國內風險。

第三個啟示：越是經濟社會向前發展、越是現代化程度不斷提高，越是不能忽視可能發生的風險，要努力建設安全韌性城市

災難的損失首先和災難的強度成正比，同時又和我們的脆弱性成正比，和暴露在災害下人、財、物的集中程度成正比。但是，災難的損失又和我們的應急響應能力成反比。其中，脆弱性、集中度和應急響應能力是對災難損失影響大，且人類能加以控制的因素。

建設安全韌性城市已經成為全球的共識。美國的紐約、英國的倫敦、日本的東京等，都在建設安全韌性城市，中央政府對北京、上海和雄安新區規劃的批復中，都提出要提高城市的韌性。

什么是韌性呢？就是我們自身能夠有效應對來自內部與外部的對其社會、經濟、技術系統和基礎設施的沖擊和壓力，能夠維持在災難下的基本功能，而且能夠在災后迅速恢復。

安全韌性城市最根本的目標就是保障公眾的生命安全。我們根據這樣一個指導思想和理念，建議澳門特區政府“堅持世界眼光、國際標準、澳門特色、高點定位。”“到2028年，基本建成與有效應對公共安全風險挑戰相匹配，與澳門經濟社會發展相適應，政府主導、全社會共同參與，覆蓋公共安全與應急管理全過程、全方位的突發事件應急體系，使澳門成為安全韌性的世界旅游休閑中心。”得到了澳門特區政府和廣大同仁的高度認可。

當今，我們國家應急管理工作已經進入新時期，這個新時期在原來“一案三制”的基礎上進一步深化和發展，突出表現在：進一步堅持總體國家安全觀；構建新時代的社會治理體制；強化風險意識，防范化解重大風險；加強、優化、統籌國家應急能力建設。

我們應該在黨中央、國務院的領導下，在新時期把我國的應急管理工作進一步推向深入。正像習近平總書記強調的，“面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環境、艱巨繁重的改革發展穩定任務，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰。”