基層組織任期延長的治理意蘊

李文釗

【摘要】在實行任期制的情況下，時間和屆數是關鍵的制度要素，它們構成了完整任期制度的主要內容。村民委員會和居民委員會的任期實現從三年向五年的轉變，有利于解決治理主體的激勵性問題，能夠實現不同制度之間的有效銜接和協調，從而提升基層治理質量，實現基層治理現代化。

【關鍵詞】基層組織 任期延長 基層治理 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

村民委員會和居民委員會是基層治理的組織基礎，前者涉及農村治理，后者涉及城市社區治理，二者都是基層治理體系中的核心治理主體。為了更好地促進農村治理和城市社區治理，我國對村民委員會和居民委員會的任期制進行了修改，試圖通過延長基層組織任期更好地激勵村干部和居委會干部做好農村和城市社區的各項工作。完善基層組織任期制度是推動基層治理現代化的重要舉措，必將對基層治理產生深遠影響。

領導人選拔、任期制與治理現代化

只要有國家的建立，就會產生治理問題，出現治理主體與被治理對象的分化，而擁有權力的治理主體有可能利用權力實現自身利益，從而損害沒有權力的治理對象的利益。擁有權力的治理主體與沒有權力的治理對象之間如何有效互動成為治理難題。

中國在吸收借鑒西方國家的經驗基礎之上，建立了黨管干部的人事制度、人民代表大會制度以及人民當家作主制度，實現了黨的領導、依法治國和人民當家作主的有機統一。由此，中國特色的治理主體選擇體系逐步建立。黨的領導是治理主體選擇的根本性制度安排，主要通過黨管干部制度來實現。《中國共產黨章程》和《中華人民共和國憲法》對黨和國家領導人的選舉制度進行了規定，《黨政領導干部選拔任用工作條例》對黨和國家以及地方的工作部門和內設機構領導的選拔進行了規定。《中華人民共和國公務員法》對依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員進行了規定。任期制是治理主體選擇的重要制度安排，它主要針對領導人選拔，通常涉及任職時間和任職屆數兩個核心要素。

對于基層治理，中國分別在農村實行村民自治，在城市社區實行居民自治，村民自治的重要主體是村民委員會，居民自治的重要主體是居民委員會。村民委員會和居民委員會的領導人選拔，是自治能否取得成功的關鍵。在2018年修改《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》之前，村民委員會和居民委員會的任期為三年，可以連選連任。這意味著，一方面，村民委員會和居民委員的任期少于黨和國家各級領導的任期；另一方面，由于任期時間較短，任期制度可能會出現不協調，增加政府的運行成本。

新時代基層組織任期變革的背后考量

首先，村民委員會和居民委員會的三年任期制度，容易產生激勵難題，不利于基層治理質量的提升。與終身制相比，任期制是人類公共事務治理的重大進步。任期制整體上會對治理主體產生激勵與約束作用，如果在任職期間治理績效不佳，治理主體就可能會面臨被淘汰的壓力。這種壓力使得治理主體逐漸形成了“績效意識”，在其任職期間設立績效目標，并且通過績效提升來實現連選連任。此外，任期制也為民眾重新選擇治理主體提供了契機。當治理主體不能夠達到治理績效目標時，就可以通過選擇新的主體來提升治理質量。

在實行任期制的情況之下，任期的時間和屆數是關鍵制度要素，它們構成了完整任期制度的主要內容。一旦任期時間過長，就會使得治理主體的替換成本過高，治理共同體不能夠對治理主體進行及時有效監督。而任期時間過短，則會使治理主體為了追求連選連任而采取一些短期行為。村民委員會和居民委員會的三年任期制度在時間上就有一些過短，不利于農村和城市社區的可持續發展。比如，一些村干部工作兩年就面臨著新的選舉，而熟悉工作本身也需要一定的時間，這就導致村干部真正投入工作的有效時間只有一年。

其次，村民委員會和居民委員會的三年任期制度，容易產生制度協調和制度摩擦難題。比較理想的狀態是，上級政府換屆之后，下級政府也進行換屆，這樣有利于政令統一和各項戰略政策的落實。而村民委員會與居民委員會的三年任期制度可能使得其與鄉鎮、街道換屆不一致，不利于村民委員會與鄉鎮之間、居民委員會與街道之間的有效協調。此外，除了與各級政府進行協調外，村民委員會和居民委員會還需要與黨的基層組織進行協調。

因為任期短會導致激勵難題、短視效應以及協調難題，中國開始了基層組織任期制度改革。第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定對《中國人民共和國村民委員會組織法》作出修改，將第十一條第二款修改為：“村民委員會每屆任期五年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任?！迸c此同時，對《中國人民共和國城市居民委員會組織法》作出修改，將第八條第一款修改為：“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生。居民委員會每屆任期五年，其成員可以連選連任?！?h3>建構科學、完備、系統的基層治理制度體系

不可否認，村民委員會和居民委員會任期的延長，也可能給群眾基層自治帶來一定的“治理風險”。這些“治理風險”的核心是：當選擇了錯誤的治理主體時，對治理主體進行替換面臨著較大的成本風險。在任期三年制的情況下，村民和居民可以很快對治理主體進行替換，而在五年任期制的情況下，村民和居民需要等待較長時間才能夠對治理主體進行更替。事實上，治理主體的任期與績效，需要進行實踐檢驗，才能夠獲得最優的解決方案。因此，未來可以在延長任期制的同時，對任期的屆數進行規定。隨著制度的運行，可以根據實際情況，作出任期最多不能超過三屆的限制。當然，從理想狀況來說，只要選舉是公平的，任期屆數也不是問題。任期屆數越多，表明越受歡迎?？傮w而言，任期屆數需要與基層群眾治理主體隊伍進行有效協調，真正為高質量基層治理提供人才保障。

為了避免任期延長可能給基層群眾自治制度帶來的“治理風險”，需要進一步完善監督與制約制度，使人們不僅能夠選擇較好的治理主體，還能夠促進治理主體按照治理對象的要求實現高質量治理。要在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等制度體系上下功夫，建立科學、完備、系統的基層治理制度體系?；鶎又卫碇贫润w系強調基層治理由一系列制度體系構成，任期制度只是其中重要的制度之一，政務公開、民主決策等其他制度體系也是重要的組成部分，任期制度需要與其他制度有效配合，才能夠為高質量基層治理提供保障。

就民主選舉而言，需要做好宣傳、教育和說服等工作，讓村民和居民認識到任期制度延長對民主選舉可能產生的影響。對于民主決策而言，需要進一步完善政務公開、決策規則、決策權限等制度，更好地約束治理主體的決策行為，真正實現村民和居民的自我管理、自我服務和自我教育。對于民主監督而言，需要在村務監督委員會或機構運行方面下功夫，提升監督質量，更好行使監督權力，讓權力在陽光下運行。

（作者為中國人民大學公共管理學院教授、博導，首都發展與戰略研究院副院長）

【參考文獻】

①《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國村民委員會組織法〉〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉的決定》，新華網，2018年12月30日。

②《村委會任期延長，基層治理更穩定》，《新京報》，2018年12月30日。