國企改革的邏輯、困境與未來改革思路

楊瑞龍

如何理解國有企業在中國市場化進程中的地位和作用？國企改革究竟面臨什么樣的難題？

中國的改革從農村轉向城市改革的方向就是要把市場機制引到計劃體制里來，基于這個目標，改革的重點就聚焦到國有企業上來。因為當它能夠靈敏地對市場供求做出反應，市場機制才能起作用。因此，國有企業的改革成為我國經濟體制改革的中心。

國有企業改革的目標

國有企業改革的目標是要把國有企業改造成自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。因此，沒有一項改革和國有企業改革一樣，非常早就找到清晰的目標。

但改了40年，實現這個目標的過程卻非常艱難，難在什么地方呢？難在中國既要放棄計劃體制，同時又不想復制西方自由市場經濟體制，我們改革的目標是要建立社會主義市場經濟體制，也就是說我們想把社會主義和市場經濟結合在一起。

這樣一來我們有兩個目標：一是要堅持公有制為主，最終要通過國有經濟主導來體現;二是想讓市場機制起決定性或基礎性作用。既要讓國有企業成為市場主體，又想讓國有企業扮演公有制為主的載體，這個目標應該說是前無古人。把國有企業變成市場主體很簡單，產權非國有就能解決。但既要讓企業保持國有，又要讓它成為社會主義市場經濟制度中的市場主體并不很容易。因此，我們做了很多探索……

國企改革繞不開兩個難題

第一個難題是政企分開。現代企業制度四句話：產權明晰、政企分開、權責明確、管理科學，當中最重要的是兩句話，產權明晰、政企分開，如果這兩句話能實現，國有企業的自主經營、自負盈虧就能解決。如果政企不能分開，產權明晰就不能落到實處。

第二個難題是所有權不可轉讓。20世紀90年代，國有企業進行股份制改造，很多國有企業改造之后上市，最后發現上市以后也沒解決問題，原因非常簡單：我們對股份做了成分限定。國有企業進行改制一定要講“成分”，全部股份分為國有股、法人股、社會公眾股。

要讓市場起決定性作用，不僅是一般商品隨著價格波動，更重要的是資本也要具有流動性，這就是我們遇到的第二個大的矛盾：國有企業要真正成為市場主體，所有權要具有可轉讓性。但所有權一旦具有可轉讓性，國有制就不保了。要保證國有制，所有權不能轉讓，哪怕公司上市，這個大股東就是政府，政企就分不開。

解決難題的兩種思路

一是西方主流經濟學思路。所謂西方經濟學，就是在經濟人假說下形成一套個體主義的成本收益分析方法。基于這樣的邏輯驗證市場的有效性問題，假設前提是產權明晰，而這個明晰的產權就是私有產權，這是一套西方的主流邏輯。你用這套西方的主流邏輯來套到國有企業改革身上，唯一的途徑就是私有化。

二是政治經濟學思路。傳統政治經濟學來回答也不行。政治經濟學在社會假設下形成整體主義階級利益分析方法，馬克思在勞動價值論基礎上創造了剩余價值理論，他認為人類社會未來的前景就是要建立社會所有制替代私有制，消滅商品貨幣關系。因此，用這個邏輯指導國企改革，國有企業就沒有邊界了。

國企改革改了40年，但是，國有企業到底是什么，社會主義市場經濟條件下，為什么要有國有企業，到底想讓國有企業扮演什么樣的角色，這樣的基本問題沒有達成共識。由于沒有共識，我們對國有企業的評價也是很混亂的。

國企股份制改造的困境

國有企業改革遇到了兩大矛盾：你要讓它市場主體，政企要分開，但政企分開國有就沒有了;你要讓它成為市場主體，所有權要具有轉讓性，但所有權可轉讓，國有制就沒有了。怎么辦？我們的思路是搞現代企業制度，或者叫股份改造。

國有企業股份制改造，即兩權分離，所有權和控制權發生分離，所有權歸政府所有，歸國家。經營層拿了實際控制權。按照委托代理一般框架理論，當兩權發生分離時，委托人與代理人的目標不一致和信息不對稱，掌握所有權的委托人和掌握控制權的代理人目標是不一致的。即使假定在純粹的市場化條件下，委托人會追求利潤最大化，代理人不會天然追求利潤最大化，因為利潤是不歸代理人所有的。把企業交給經理人，你不去控制他，經理人會憑借控制權追求自身利益最大化。第一個表現為貨幣目標，表現為年薪、獎金、期權，假定代理人僅僅追求貨幣目標就簡單了，只要把他的貨幣目標和利潤掛鉤，就可以建立一個激勵機制。但沒有那么簡單，代理人憑借控制權還可以追求非貨幣收益目標，就是他能憑借控制權獲得的收益，并不能在公司財務報表里顯示出來的，但可以給他個人帶來實實在在好處的那部分，從而會產生所謂的代理問題。

兩權分離條件下，就必須對代理人進行激勵和約束。股份制改革有沒有效率的一個重要標志，就是要看你有沒有建立一個有效的激勵約束機制。問題在于，在國有企業股份制改造情況下，建立這樣的激勵約束機制很困難，困難在于代表國家掌握大股東的是政府，具體是一個個自然人的政府官員。他和私人老板不太一樣，私人老板收益權是自己的。但國有企業股份制改造因為代表國家掌握國有股投票權的官員可以像一個真正的股東那樣行使投票權，但他并不能分享投票權帶來的收益，這時候擁有投票權的官員對這個股票的投票權評估值要遠遠低于它的實際價值，所以我們把這個投票權叫廉價投票權。

如果這個投票權是廉價的，那么國有企業股份制改造中的代理人的最優選擇就是收買擁有廉價投票權的投票人，從而會出現公司內部人通過收買廉價投票權，與國有股代表人進行合謀，瓜分國有資產。隨著股份制改造不斷深化，國有企業效率在改善，但讓我們痛心的事情還在頻繁發生，國有資產還在頻繁流失。

國有企業改革方向——分類改革

一方面，國有企業毫無疑問必須成為市場主體。另一方面，在成為市場主體的過程中，如果改革邏輯不對，很可能導致一場不公平的改革。國有企業分類改革的基本想法是，在市場化進程當中，并不是所有的國有企業都應該市場化。有的國有企業應該市場化，而有的國有企業并不一定需要市場化。因為有一部分公益類的國有企業并不需要成為市場主體，應該針對不同類型的國有企業選擇不同的改革思路與路徑。

第一類是公益類。從事公共品生產的國企應該國有國營，凡是提供公共產品的國企應該是國家所有、國家經營。這個領域中的國有企業一般不需要進行股權層面的混改。

第二類是自然壟斷行業，主要在國計民生行業，該行業主要是能源、原材料和基礎產業。當然，在中國還包括一些支柱產業。這個領域里，除了要提高市場效率，還有一些國家戰略目標實現在里面。因此，可以對這類國有企業進行股份制改造，也可以進行海外上市，但國有資本要占主體，所以叫“國有國控”。

針對競爭性行業的國企改革。要解決政企不分和所有權不可轉讓的問題，最終的途徑是非國有化，非國有化背后涉及龐大的利益結構調整，大型競爭性國有企業可以進行股份制改造和實行產權多元化，最終股權結構是由市場說了算。如果干得好，那政府仍然可以控股，干得不好，政府可以慢慢退出。我之前構建了一個“社會主義市場經濟微觀基礎”，這個微觀基礎是公共產品國有國營，自然壟斷行業國有國控，這些都是國計民生行業，政府在里面保持控制地位，不僅是市場經濟的要求，也是社會主義的要求。

國有企業分類改革的思路

國企分類改革的思路，橫坐標由競爭到壟斷，縱坐標由私人產品到公共產品，分為四個象限。在象限中，如果它的產品性質是公共產品，行業性質是壟斷的，那么就是國家所有、國家經營;如果它的產品性質的是私人產品，行業性質是壟斷，就應該國有國控;如果產品性質是私人產品，行業性質是競爭的，那么實施產權多元化或非國有化。

這個思路很清晰，既能夠有效保證以公有制為主的原則，又能夠實現國有企業成為自主經營、自負盈虧的市場主體的目標，還能有效地防范國有資產流失問題。不要簡單再搞沒有前提條件的股份制改革，國有企業股份制改造很有可能出現國有資產流失問題，雖不是必然的，但是有可能的。

第二象限內的企業提供的產品屬于公共產品類，行業特征具有壟斷性，一般采用國有國營模式，分為三個類型：

純公共產品。這是既不具有競爭性也不具有排他性的物品，如國防。由于純公共產品難以通過私人部門供給，由政府提供公共產品時能夠準確地匹配社會對公共產品的需求。這樣一來，提供純公共產品的國有企業就可以以社會福利最大化為運營目標，提供的產品對于全社會來說是有效率的。

準公共類產品。其中，一類是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產品，像地下水流域、牧區、森林等，要實行國有國營。另一類是具有非競爭性的特征，但非排他性不充分，比如，自來水、電網、郵政、市政建設、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等。這類準公共產品不充分的排他性可能帶來“擁擠效應”和“過度使用”的問題，從而導致市場失靈。因此，最好實行國家經營，若是讓私人資本進來，則難以保證物品提供的質量合格與價格穩定。

公益類產品。這類產品具有很強的正外部性，但物品的技術特征可能是競爭性和排他性的，如醫療、教育、社保等。我們要把醫療、教育、社保分為基本和非基本的，基本的教育，基本的醫療，基本的社保應該歸國家所有、國家經營，為普通老百姓提供最基本的醫療、教育、社保服務和保障。政府要把基本的需求解決，把非基本的放開。

第三象限內的國有企業提供的產品具有排他性，但具有自然壟斷特征，一般宜采用國有國控模式，即壟斷性國有企業應該進行股份制改造，但國有資本應具有控制地位。

自然壟斷行業，如能源、原材料、基礎產業，包括中國的支柱產業，特別是高新技術產業，這個領域不能太相信市場，當然我們要利用市場，但這個領域我們有國家利益目標、國家戰略目標。這個領域的壟斷和產權性質是沒關系的，這與行業性質有關系。航空、石油、橋梁、道路、郵政、通信產業。這部分國有資本我們還是要處于控制地位。這時候我們可以讓它海外上市，讓它參與市場競爭，但不是完全按照市場化的標準將其改造為單純以利潤最大化為目標的市場主體。

第四象限內的國有企業所提供的是具有競爭性與消費上排他性的私人產品，原則上應完全走向市場。

分類推進國有企業混合所有制改革

混合所有制改革的新方向。混合所有制有多種形式，具體來說就是國企入股民企，民企入股國企，國企員工持股。處于壟斷行業的國有企業具有市場支配勢力和融資優勢，這是民營企業的短板;民營企業的優勢是經營機制靈活，這是國有企業短板，兩個混合，各取所需，是很好的一件事情。

混合所有制改革中的“宏觀分類”與“微觀分類”。就宏觀分類來講，可以通過投入產出法和其他分析方法，也可以測度企業競爭性和壟斷性問題。有了客觀的分類標準，就可以向社會公示，各個國有企業對照分類標準，就可以明確知道自己的企業是屬于公益類企業還是商業類企業，公益類企業一般采取國有國營，處于商業類中的自然壟斷行業，混改時國有資本保持控制地位，如果屬于一般競爭性國有企業，混改時民營資本處于控制地位也沒有任何問題。有了這個宏觀分類還不夠，還有個微觀分類。對于混改中的國企要進行微觀分類，主業以其市場支配實力和融資優勢，吸引民營企業作為財務投資人;副業則吸收民企作為戰略投資人，這才能激發混改的動力。

混合所有制改革實踐中的問題。觀察混改實踐，我們發現很多國有企業參與了混改。但是仔細分析一下，發現混改主體大都是國企與國有，并沒有讓國企與民企真正混起來。第二個問題在于，本來我們希望民營資本進入到國有里，他持有一定股份，進入公司董事會，結果發現很多民營企業被國有企業混掉了，這就是所謂的新公私合營。第三個問題，國有企業混改時壟斷行業不開放，競爭性行業讓民營企業參股，卻不能派董事，民營資本真金白銀投進來最后啥話說了都不算，還要承擔風險，這樣一來民企沒熱情，混改推進陷入窘境。

推行混改還需引入動力機制。混合所有制改革雖然有好的文件和指導，但沒有真正完全落地，四年來只混不改、只混少改的問題仍存在。我們要在制度設計當中，進行分類標準客觀化，進行微觀分類，政策設計上要打消人家的顧慮，讓改革者有回報，不能讓改革者背負成本，這是改革的動力機制，這樣能夠真正推進分類改革，才能真正在分類改革原則上推進混合所有制改革。

市場經濟能不能再向前邁一步，就看國有企業改革能不能再向前邁一步了。市場改革核心是產權改革，產權改革里，沒有國有企業改革做先行，民營企業發展，玻璃門、彈簧門、旋轉門還會存在。如何通過國有企業的混合所有制改革把國有企業推向市場，我認為要引入一個改革動力機制，只有重塑改革動力機制才是推動混合所有制改革的關鍵。

（文章源自作者在人大重陽論壇上的發言，編輯有刪減）