創新檢察工作 破解流域治理難題

張立

習近平總書記深刻指出：“山水林田湖是一個生命共同體，對山水林田湖進行統一保護、統一修復十分必要。”山水林田湖系統是自然形成的復雜的系統，但基于行政區劃的劃分，生態系統的治理問題涉及上下游、左右岸、不同行政區域和不同行業管理，更是一項復雜的系統工程，其中依法治理處于最基礎性的地位。黨的十八屆三中全會提出“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會提出“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件”。2017年以來，灌南縣檢察院創新檢察工作機制，設立連云港灌河流域環境資源巡回檢察部，對灌河流域和江蘇海域環境資源案件實行集中管轄，有效維護國家和社會公共利益。

突破傳統模式，探索以流域為核心的集中管轄。以流域為核心的集中管轄，其理念之新在于突破傳統的屬地管轄，突破以行政權為主導的流域管理模式，保障檢察院能夠充分嚴格行使各項監督職責。通過對生態環境原有區域整體性的宏觀把控，破除上游污染、下游受害的情形，解決行政區域之間的污染轉移與資源配置之間的問題。在司法改革和檢察改革的雙重背景下，辦案壓力和辦案資源不平衡的現狀依然存在，跨行政區劃檢察院集中辦理特殊案件可以整合檢察院、檢察官、配套設施等資源，使原先分散化的檢察資源集中化，起到“1+1>2”的整體效果。以灌河流域為例，這里是蘇北典型且唯一的山水林田湖海生態系統，流域內涉及連云港全市和鹽城市濱海縣、響水縣、阜寧縣，淮安市淮陰區、漣水縣三市11區縣。按照傳統的屬地管轄，不同的司法機關對于各自辦理的司法案件會存在標準有偏差，對于涉及多個行政區劃的案件，會存在專業化不足、協同治理、修復難等問題。而設立集中管轄機制，通過專門化的集中管轄機構配備專門化的檢察隊伍，在確定裁判規則、引領社會價值方面具有重要意義。通過集中管轄培養具有專業知識的檢察官，提高辦案效率和質量，保持檢察官和律師的活力，并提高社會對環境資源領域問題的關注。

加強協同共治，完善檢察機關與流域內行政機關、審判機關的銜接機制。流域保護不能單打獨斗，需要整合、集中各方面的力量和優勢，協同共治。由此，有效扭轉流域環境資源案件線索發現難、立案難、取證難、執法難、追訴難等不利情況，提高流域生態司法保護的效果。協同共治可從兩個方面著力，通過“區域聯動、部門協作”為跨區流域治理保駕護航。檢察機關在辦理環境資源刑事案件領域地位特殊，在案件發生時可以提前介入，可以同步審查是否存在損害社會公共利益的行為，在審查起訴過程中可以同步對相關行政機關開展監督，在案件判決后可以開展執行監督。“刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察”職能體系，是中國特色社會主義檢察制度自我完善的最新成果。已經開展了破壞環境資源犯罪的立案監督、督促行政執法機關及時移送涉嫌犯罪案件，監督偵查機關及時立案查處，著力防止和糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑、降格處理等問題。通過對環境資源案件集中管轄，檢察機關可以以流域為核心，建立流域內的行政、司法有效銜接機制，不斷破解流域治理難題。一是建立與環境執法部門、環境資源審判機關工作協商和銜接機制。建立定期會商交流和信息通報機制、線索移送和重大案件協作機制，統一流域案件裁判尺度機制和法律適用等，建立線索雙向移送機制，引入司法手段促進流域管理、流域安全。二是建立生態環境損害賠償訴訟與公益訴訟線索信息共享銜接機制。對于涉及損害國家利益或社會公共利益的，檢察機關與損害結果發生地的地方政府建立信息通報制度，協商公益保護訴訟途徑，確保將生態保護落到實處。

找準關鍵抓手，以公益訴訟為核心推動流域內生態治理。2017年6月，全國人大常委會立法明確賦予檢察機關提起公益訴訟的權力。2017年9月，習近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯合年會的賀信中突出強調“檢察官是公共利益的代表”。檢察官通過公益訴訟職能來解決流域內生態治理難題具有優越性。我們抓住公益訴訟的牛鼻子，樹立多贏共贏理念，推動問題解決。用好訴前檢察建議和提起訴訟兩大手段，尤其是把通過訴前程序實現維護公益目的作為司法最佳狀態，堅持“督促之訴、協同之訴、補充之訴”原則。檢察機關通過行使在刑事案件辦理中的主導權，同步開展刑事附帶民事公益訴訟，發出行政公益訴訟訴前檢察建議開展行業治理具有獨特的優勢。一方面能夠合理配置司法資源，提高訴訟質量和效率。特別是借助刑事偵查可以有效解決民事公益訴訟取證難的問題。另一方面，對未追究刑事責任的其他共同侵害人一并追究民事責任，實現刑事追訴與民事制裁有機結合，比分別提起刑事訴訟和民事公益訴訟更有威懾力。在做好刑事案件辦理的同時，可以通過案件推動流域生態恢復。灌南縣人民檢察院在辦理李某某等人非法采砂案件時，敏銳發現存在以航道清淤為名大肆盜采海沙的情況，及時發出檢察建議，監督本縣拆除45個非法小碼頭。針對案件中存在破壞海洋生態問題，邀請專家對海洋生態環境破壞情況進行了評估，在刑事案件起訴時同步提起了刑事附帶民事公益訴訟。

注重人才培養，聚力打造一支專業高效的辦案團隊。流域綜合治理的效率和效果最終取決于專業化水平，專業化的關鍵在于培養專業化人才隊伍。灌南縣人民檢察院在試行對灌河流域環境資源案件集中管轄的過程中，著力提升辦案干警的專業化水平，聚力團結相關領域的專家、學者，通過建立辦案機制提高辦案效率。針對訴前事實調查環節對環境污染范圍、侵權損失、修復成本等鑒定涉及費用高但各相關部門均無此項預算科目的問題，在全市率先建立公益訴訟專項基金。與江蘇海洋水產研究所、青島海洋地質研究所等單位建立常態化聯系，在對江蘇省近10年來最大非法捕撈水產品案件起訴開庭時，邀請專家出庭作證，將法庭現場變成了一場生動的法治課。建立專門的辦案團隊，刑事、民事、行政、公益訴訟“四檢合一”辦理公益訴訟案件，綜合履行刑事處罰、民事補償、行政督促各項職能，避免刑事、民事多頭辦理，理清了各自職責。

引導公眾參與，讓人民群眾加入到流域生態保護中來。建立跨行政區的巡回檢察機制，是要全方位立體化地保護生態環境，實現“辦理一案、教育一片、引領一行”。首先要做好案件信息公開，讓人民群眾通過案件了解生態治理相關情況。灌南縣檢察院在江蘇省近10年來最大非法捕撈水產品案起訴當天，邀請20余家國家主流媒體記者到院，召開新聞發布會，隨后相關案件信息被56家國家級主流媒體報道，中央電視臺今日說法在兩會期間對案件進行了報道。其次，要發動人民群眾舉報環境污染和生態破壞線索。各地有為數眾多的公益志愿者、觀察員、網格員，可以通過“隨手拍”等便捷工具和第三方評價等方式積極參與檢察公益訴訟，可以通過聘請公益訴訟觀察員等方式，讓人民群眾參與到生態線索舉報。最后，讓人民群眾參與到生態修復中來。在生態修復方案的制定過程中，可以設計幾套方案征求周邊群眾意見，力求修復的方案是最符合人民群眾期待的方案。在生態修復方案的執行中，也可以發動人民群眾監督，對修復的力度、修復的效果進行監督，保證受損的公共利益得到修復。

（作者系灌南縣人民檢察院黨組書記、檢察長）責任編輯：蘇勝利