論財政職能與城市化發展

袁文倩

摘 要：城市化的發展既有內因也有因。外因與自然條件有關，而內因與政府的財政職能有關，與政府是否提供了更好的基礎設施、更多的公共產品和服務的吸引力有關。政府財政職能的發展與城市化是互為因果的，城市的產生催生了政府更多的服務和產品的提供，擴大了政府的職能，而政府職能的發展也促進了城市化，二者互為因果。

關鍵詞：財政職能;城市化;驅動力

中圖分類號：F23 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.28.052

1980年中國城市化水平是19.8%，人均GDP256美元，30多年中國的城市化水平發展迅速，2018年中國城市化水平為59.58%，人均GDP約為9509美元。城市化水平的提高，不僅僅是人口的遷移和流動，城市化的快速發展與政府的財政職能密不可分。

1 城市的發展擴大了政府的財政職能

1.1 城市起源的驅動力

關于城市的起源有集市說、防御說等。無論哪一種其實都和政府的財政職能關系密切。

第一種集市說。城市的起源與生產的發展，產品的交換有關。隨著產品數量的增多，人們有了更多的交換需求。集市的需求被固定下來。隨著集市規模的增大，人口的增多，手工業和商業從農業中分離出來，交換的規模越來越大。人們在集市的周圍建墻筑城，城市產生。為了方便交換，城市的選址一般會是水資源豐富的地區，并且是交通樞紐，所以一般會建在平原開闊地帶。而城市的政府為了吸引更多的人來城市;一方面積極投資修建道路等基礎設施;一方面提供行政管理、安全等公共服務吸引人口。這里城市的吸引力及政府提供的公共產品和公共服務就是財政的職能之一。

第二種防御說。城市的建造主要目的是防御敵方的侵犯。而修建城墻防御外敵也恰恰是財政的國防職能。

城市的出現不是一種或兩種因素，可能是多種因素共同作用的結果。但是城市的擴張和發展離不開政府，更離不開政府的財政職能。政府財政職能的實施與城市的存在規模和發展息息相關。城市作為集市的發展的一個固定的空間，不僅交換生產和消費資料，而且提供了政府的管理。而提供行政管理、公共安全、基礎設施建設等產品和服務都是財政的職能。由此可以看出，城市的發展和政府的財政職能的實施是相伴而生。城市的發展，不僅是城市空間的擴大，政府財政職能的擴大也是必不可少的。

1.2 城市化的進程要求政府擴大其財政職能

財政的基本職能在亞當·斯密的論述中將其主要定位為“守夜人”職能，即政府主要職能是國防職能，政府是小政府，不要過多參與市場，市場的發展由“看不見的手”來操作。后來的財政學家如瓦格納等人并不贊同，他們認為政府的職能應當不僅是守夜人的職能，還應有更多的財政職能。

現代財政學理論指出政府的財政職能是提供公共產品和服務滿足人們的公共需求。其中政府既有提供公共行政管理服務、教育、科學、文化、衛生等一般公共服務職能，也有進行基礎設施投資、社會保障等職能。而這些恰恰是吸引人們來到城市，享受更好的公共產品和服務，從而城市化程度提高，城市效率提高的一個重要的內在引力的因素。

1.3 城市化進程中政府財政職能的發展首先是基礎設施建設的投資發展

一個城市發展的速度和質量與城市本身的基礎設施建設密切相關。城市化進程的首要任務是基礎設施的投資發展，既包括城市與外界的交通建設，也包括城市本身的交通、郵電、供水供電、商業服務、科研與技術服務、園林綠化、環境保護、文化教育、衛生事業等市政公用工程設施和公共生活服務設施等。這些基礎設施的建設對加速經濟發展、加速城市化起著舉足輕重的作用。

然而這些基礎設施的建設因為投資期長，投資金額大，長期社會效益顯著，所以單純依靠市場會出現極大的供給不足的現象。所以政府的財政職能之一就是修建這些基礎設施。所以，城市化的發展和加速離不開政府財政職能的支持。

2 政府財政職能的擴大促進了城市化的發展

2.1 購買性支出中基本公共品的支出的數量的擴大促進了城市化

19世紀德國經濟學家瓦格納在對歐洲以及日、美等國家的公共支出資料進行統計分析后得出結論：一國財政支出的增長會隨著國民收入的增長而增長，隨著人均收入水平的提高，政府財政職能擴大，財政支出占國民收入的比例也在提高。瓦格納認為政府財政職能的擴大既有政治因素，也有經濟因素。政治因素比如隨著經濟發展，當事人之間的關系會趨于復雜，因此政府需要提供更多的安全公共品和行政管理公共品。政府的財政職能擴大。經濟因素是指經濟發展帶來人口的密集。密集居住的人口對教育、醫療、文化等公共產品和服務的要求增多，因此，基本公共品中教育、娛樂、文化、保健與福利服務的公共支出的增長會有更多的提供。

因此，一般公共產品和服務支出、無論是政治因素還是經濟因素的原因，公共安全支出、行政管理支出、教育支出、衛生支出、科研支出、社會保障支出、基礎設施投資支出都會在數量上有增長。

2.2 購買性支出中基本公共品的支出的質量的提高促進了城市化

城市化的發展帶來了收入的提高，越來越多的人涌向城市。由于教育、醫療、文化等產品的需求收入彈性高，意味著收入每增長1個百分點，人們對教育、醫療、文化等產品的需求增長會超過收入增長的比例。因為這些產品被政府列為財政支出的公共產品和公共服務，因此這些項目的財政支出的增長速度會加快。

由于收入提高，那些需求彈性高的公共品會隨著人們收入的提高而提高。比如人們對教育、醫療、基礎設施的需求不但會有數量的提高以滿足不斷增長的人口數量，而且對質量的要求也在不斷提高，對城市環境的要求也會提高。人們更重視教育質量、醫療服務、醫療設施的質量等等。隨著互聯網的介入，以互聯網為媒介的各種資源入教育資源、醫療資源等紛紛涌現也體現了人們對此類產品需求的數量和質量都在增長。

今年的政府工作報告提出加快各行業的“互聯網+”的建設，發展“互聯網+教育”，促進優質資源共享。此外，政府支持一些公辦醫院開展“互聯網+醫療”如智慧醫院的上線等，政府也開始使用互聯網資源對教育、醫療等服務質量進行提高。而互聯網的建設也是政府在經濟發展中擴大的財政職能。互聯網的速度和穩定性等性能的要求不斷提高，也是人們對其質量的要求。因此，購買性支出中基本公共品的支出的質量的提高促進了城市化。

3 空心城市與城市群現象

3.1 空心城市與自然條件和財政職能的關系

空心城市的出現大多為地理位置比較偏遠或自然資源近枯竭的城市。由于地理條件比較偏遠，大多數居民選擇遷移到交通發達，人口相對密集的城市。自然資源將近枯竭的城市呈現的是與自然資源有密切關系的城市的支柱產業的衰敗，從而大量的從業者離開該城市遷移到其他城市。無論是地理位置還是自然資源衰竭型城市，政府的財政職能都較少，政府提供的公共產品和服務無論數量還是質量都低于那些有吸引力的城市。因此，空心城市的出現既有自然的因素，也有政府財政職能的因素。

3.2 城市群與自然條件和財政職能的關系

城市群的出現目前在國內也比較多，比較有名的諸如長江三角城市群、京津冀城市群等。城市群從現象上看是特定地域范圍內的幾個城市圍繞一個核心城市構成的空間組織形式。各城市內部都有自己的經濟區，城市群建設的目的是帶動相關板塊融合發展。城市群的建設和發展要求城市群之間的交通和其他基礎設施應完善成熟。這就要求個城市政府之間的財政職能的調整和配合，比如城市之間統一的經濟貿易政策的制定、區域內資源的優化配置等，這些都涉及政府的財政職能。因此，城市群的出現如果脫離了政府的財政職能的支持，城市群勢必會成為無源之水，不能很好的發展。

4 結束語

綜上所述，城市的最初發展，固然有其自然因素，但是城市的發展離不開政府。政府的規劃、政府的公共政策、公共產品和公共服務的提供都是城市快速發展的主要原因。目前城市化的發展呈現出空心城市和城市群兩種現象，而這不但與自然條件有關，也與政府的財政職能密切相關。因此，談論城市化不能脫離財政職能的角度。

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