政府與社會資本合作中的關系治理問題研究

崔新坤

摘 要：政府與社會資本（PPP）的合作中，PPP中的各參與方通常借助合同來維持關系，但是PPP合同治理也有其不足。關系治理可以彌補PPP合同的不足，幫助相關利益者建立互信的可持續的關系。PPP關系治理主要通過共同目標、相互信任、關系規范和信息溝通共享等方式來加強PPP伙伴關系的合作。PPP的關系治理在管理理念和管理方法上對提高我國PPP治理水平有較好的借鑒意義，政府和社會資本可以借助關系治理主動制定相應管理的戰略和方法，從而提高PPP項目的管理績效。

關鍵詞：PPP;合同;關系治理

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.29.074

1 問題的提出

政府與社會資本合作（PPP）旨在引入社會資本，由社會資本參與出資和運營公共項目以提供公共產品或公共服務。以往公共項目主要由公共部門出資和管理來滿足社會的需求，近年來PPP模式在很多公共領域應用越來越廣泛。在PPP模式下，政府可以減少政府支出和資金借貸，并且社會資本能夠以較低的成本提供公共產品或服務。但是PPP模式同樣也面臨著很大挑戰，例如PPP成員之間的關系協調和管理技能不足，也會嚴重影響PPP的績效。處理PPP成員關系的方法通常以書面合同的形式制定合作規則，但是實際上編寫出長期完整的合同是不現實的，PPP項目合同周期越長，在合同期間發生重大變化的可能性就越大，PPP合同關系會面臨較大的挑戰。再加上信息不對稱、資產專用性以及由此產生的機會主義行為等問題，PPP合同的治理存在很多不足。因此，PPP實踐中僅僅依靠合同建立的一般合作關系還不夠，還應該注重培養長期合作共贏的關系，也就是本文要研究的政府與社會資本合作中的關系治理問題。

PPP的關系治理對于PPP項目的成功至關重要，在PPP治理中也具有合同治理不可替代的價值，PPP成員之間建立的穩定的關系，可以彌補PPP項目中的合同關系。因此，公共部門和私營部門之間以及PPP項目成員之間高質量的關系是PPP項目成功的重要因素，認識、改進和維持他們之間的伙伴關系的質量非常重要。

2 PPP中的關系主體及關系治理

2.1 PPP中的關系主體

PPP項目涉及各方的參與，其中主要涉及兩大類關系：第一類是政府與社會資本之間的關系。在PPP模式確定之前，政府或者政府的授權機構要與社會資本建立合作關系，兩者建立合同關系后，會成立項目管理公司（SPV）。政府與社會資本的關系是PPP關系中最核心的部分，它通過PPP項目合同來從法律上建立并明確兩者的權利和義務。政府與社會資本的關系比較復雜，兩者的關系既有民事法律關系，因為社會資本為政府提供公共產品或公共服務;同時兩者之間也存在行政管理關系，因為政府是公共事務的管理者，社會資本在參與PPP建設中受到政府的管理和監督。第二類關系是項目公司（SPV）和PPP實施相關成員，以及SPV與客戶的關系。SPV是執行PPP項目的主體機構，它有可能由社會資本主導，也可能是政府主導。它是PPP項目的執行者，在實施過程中處理與各種實體之間的關系。這些實體主要包括融資方、承包商、專業運營商、原料供應商、產品或服務購買方、保險公司等機構，它們與PPP項目公司形成關系。無論哪種關系，合同都是約束其關系的基本工具，處理這些關系是PPP組織管理的核心。

2.2 PPP關系治理

2.2.1 PPP關系治理的內涵

PPP的各參與方依靠正式合同來保護和執行其權利，并盡量減少其責任，也就是通過合同治理來維持PPP中的各方關系。PPP合同治理的基礎是通過分配風險，并制定符合項目使命的可執行標準來保證PPP項目的成功，鑒于PPP是不同組織之間的任務和責任安排，風險轉移和風險分擔制度確定了價值共同創造過程中的法律責任，PPP成員根據法律合同進行協作，為了達到項目績效，PPP項目成員有權根據合同條款解決爭議。而在實際中，盡管有PPP合同的存在，除非出現難以處理的問題，PPP成員通常不會直接訴諸法律來解決這些矛盾。

實際上，正式法律合同需要由PPP成員之間維持的良好關系來進行補充，也就是締約方可以采用關系治理的理念來進行合作。在PPP中，關系治理可以定義為通過制定一組全面的戰略和流程，與選定的項目相關利益者合作，通過發展可持續的關系為PPP項目創造卓越的價值。在關系治理的理念下，PPP成員之間建立良好的伙伴關系，伙伴之間存在非正式協議和不成文行為準則，PPP團隊成員之間相互合作，這種合作具有較長期的理念，團隊工作集中在基礎設施提供的整個生命周期績效和可持續性問題上。

2.2.2 PPP關系治理的特點

第一，PPP關系治理有利于團隊合作。通過取代剛性的傳統PPP合同，關系治理可以增強合作伙伴之間的聯合風險管理，減少多個團隊成員之間的距離，產生協作性強的團隊。PPP的合同管理意味著隔離的團隊和對抗性合同，甚至目標無法實現時相互推諉。PPP的關系治理是一種可持續的理念，關系治理為團隊建設制定了一個綜合框架，這種PPP團隊關系治理有助于產生更成功的團隊合作和聯合風險管理。

第二，PPP關系治理有利于創造穩定的環境。PPP關系治理中，PPP的組織系統和程序可以通過利用關系治理范式中的原則為關系發展提供空間。從理論上講，PPP關系治理將創造高度可信賴的環境，這種環境是可持續的，使所有各方都表現出信任的意愿，并各方愿意投資于關系的維持和發展。PPP締約方通過信任另一方并履行彼此義務來維持長期關系，其關系可能超出項目合同的范圍，進入持續的社會關系，這種社會互動往往會降低不確定性的風險，為合作各方創造了穩定的運營環境。

第三，PPP關系治理可以減少機會主義。PPP各方的關系也具有委托代理的性質，而委托代理關系的后果是雙方會存在逆向選擇和道德風險等問題，例如，被委托方可能會為了利潤最大化故意隱瞞一些工程的質量，或者追求短期目標把一些隱性的風險留給了政府。而關系治理的理念，使合作雙方更加重視長期的合作關系，而減少了短期的道德風險。在關系治理的理念下，社會資本會從概念設計運營和維護階段采取更全面和可持續的方法，它會提供PPP項目更耐用的設計、更好的可維護性和可操作性等。也就是說，在這種理念指導下，減少了各方的機會主義，因為各方能意識到只有真誠合作，才能實現長期的合作與雙贏。

當然，關系治理并不能完全取代合同治理方式，只是合同治理的重要補充，如果合作中的問題變得越來越難以解決，各方建立的關系也會面臨破裂。在這種情況下，各方還會尋求通過合同條款為解決方案提供指導。也就是無法達成一致的爭議最終還需要以合同作為指導，最終通過法律來解決。

3 PPP關系治理的主要要素

PPP關系治理，就是政府與社會資本、項目公司（SPV）和組成成員以及SPV與公眾如何建立長期的合作關系。而利用關系治理達到有效的合作關系離不開以下一些主要要素：共同目標、相互信任、關系規范和信息溝通和共享等，這些要素為PPP各方之間建立更良好關系創造了基本條件，使PPP各方的關系從傳統的對抗性向合作性轉移。

3.1 共同目標

在PPP項目中，政府與社會資本具有不同的目標，社會資本通常希望在合同關系中追求收入增加、盈利和機會，而公共部門通常尋求成本節約、PPP項目物有所值和促進社會及公共利益。要克服這種矛盾，必須建立大家認可的共同目標。當然項目各方之間的共同目標應該是求同存異的，公共部門的利益狀況主要涉及經濟利益、環境和社會福利等，而私營部門則旨在最大化其利潤，通過考慮公共和私營部門各自的利益情況，以得到利益的交集，建立一套共同的目標，這種一致的共同目標的達成離不開PPP各方認識并理解彼此的目標。

項目各方的共同目標對于PPP的關系合作非常重要，共同目標能夠協調政府與社會資本之間的關系，減少合作中的分歧和交易摩擦。通過關注共同目標，PPP各參與方在合作的環境中可以協調和調整，使各參與方朝著共同目標奮斗，從而提高PPP的績效。

3.2 相互信任

在PPP中，政府與社會資本、項目公司（SPV）和PPP組成成員關系都需要信任。尤其是項目公司（SPV）和組成成員的信任對于提高PPP效率更為明顯。項目公司（SPV）和組成成員之間的關系是社會互動關系，它們構成了一個網絡。根據社會網絡理論，組織伙伴關系是由網絡、共享價值和信任創建的動態協作機制，社會網絡理論將信任要素融入各個參與方的交易中，通過信任，各方不再尋求短期收益，而是關注風險分擔和投資的長期合作關系。所以，相互信任是建立協作工作安排的最重要因素，相關利益者之間的關系取決于他們之間的相互信任，PPP項目績效是由基于信任的互惠義務引發的持續合作的結果。關系信任對PPP項目中的合作行為有積極影響，信任使得合作伙伴持對合作的成功更加有信心，而且可以一定程度上抑制機會主義行為，成員間的信任使得PPP成員完成了從機會主義到長期合作的轉變。

3.3 關系規范

關系規范主要指PPP項目成員之間的非正式分享的價值觀和社會規則，由合作伙伴之間建立的非正式關系的力量所認可一種隱含的理解，是關系治理的重要因素。PPP情景下，關系規范強調溝通、包容和公開討論等價值觀，是非正式的社會交換規則，例如團結、參與決策、溝通和通過協商解決問題。關系規范以PPP合同條款作為參考，同時必須使公共行政的問責制和透明度要求與私營組織的利潤導向理性保持一致，通過確定日常協作實踐規范來補償長期合同治理設計。關系規范的運作使合作伙伴能夠調動資源和協調活動，并促進合作伙伴相互之間的信任。關系治理通過確定締約方應遵守的大家期望的規范和行為，PPP成員之間的關系在很長一段時間內持續健康的存在。

3.4 信息溝通與信息共享

有研究學者注意到價值創造是合作伙伴中項目利益相關者之間溝通的結果。溝通是信任的主要前提，開放和有效的溝通對于建立成功的關系至關重要，因為糟糕和不誠實的溝通阻礙了利益相關者之間的相互理解，導致效率低下和錯誤形式的延誤和糾紛。另外在PPP合作中，共享項目的信息對于維護締約方之間的良好關系也至關重要，因為信息共享產生的良好協調，并有助于解決問題，使項目目標在締約方之間保持一致，并在不確定的環境中保持項目穩定性。

4 關系治理對我國PPP發展的管理啟示

PPP項目需要由利益相關者共同構成的復雜的關系網絡相互合作來完成，我國政府側重于利用剛性合同框架來對PPP項目進行治理，而關系治理也是PPP治理的重要組成部分。PPP關系治理側重于通過解決項目參與者之間的關系如何運作和管理的方式來實現PPP的有效治理。我國在PPP治理中，在管理理念和管理方法上，可以借鑒關系治理，提高PPP治理的水平。這種借鑒，既包括在PPP項目管理中引入關系治理的理念，也包括借鑒關系治理的管理方法和手段。

4.1 管理理念上的啟示

政府和社會資本首先從管理理念上應該認識到PPP治理是合同治理和關系治理的有機結合，關系治理彌補了合同治理的一些問題，將關系治理作為一種范式來經營PPP項目管理的各種關系是合適的。關系治理在概念上超越關系合同，關系治理采用合作方法，這種合作不同于合同管理的權利責任條款，而是引入與之不同的機制來實現的，關系治理視角下的共同目標強調明確和公平地分配所有可預見的風險，以及基于關系治理的合同調整機制，以解決合同執行過程中任何不可預見的事件和變化。所以關系治理的基礎是通過締約方之間更多的合作關系來承認互利和雙贏局面。關系治理用非正式的安排取代了合同的法律方面，如口頭協議，意向書。政府與社會資本應該理解PPP管理中的關系治理的新興范式，它說明了如何通過更具統治力的綜合力量將各種PPP合作伙伴聚集在一起，實現長期共同利益，這些參與多目標長期項目的多功能團隊將從這種可持續的關系受益。

4.2 管理方法上的啟示

根據PPP關系治理的理念，PPP的參與主體應該把關系治理作為戰略和戰術來考慮，從過度依賴合同轉向合作關系的管理，通過主動管理關系以促進PPP各方的協作工作。這既適用于公共部門，也適用于社會資本和其他的PPP參與者。

對于PPP項目管理公司（SPV），可以采用關系治理一般原則，與融資方、承包商、專業運營商以及原料供應商等建立共同目標以及相互信任的關系，同時也應該關注公共服務界面即與公眾的關系管理，這樣的行動將有助于他們管理公共部門客戶所產生的不良關系。另外，從政府等公共部門來講，公共部門在持續管理與社會資本的關系方面尤其薄弱，特別是通過信任促成合作的方式。所以公共部門應該注重和私營部門共同決策建立伙伴關系。在招標階段，政府除了關注投標單位方案是否達到“物有所值”的標準以外，應該更加注重社會資本的聲譽，為將來建立更穩定的關系打下基礎;政府與社會資本關系建立起來以后，在PPP中的政府部門管理者要提高他們的溝通和協調技能，并和社會資本方建立起相互信任的關系，并達成一致的關系規范，以建立可持續的公私合作伙伴關系。

總之，當PPP關系治理的理念和方法在實踐中得到更大程度上得到采用時，政府與社會資本、項目公司（SPV）和PPP組成成員之間的關系質量也會大大提高，公共部門和私人部門之間的共同努力將提高項目效率和服務質量，導致了卓越的價值創造，這些關系治理的策略會更好地促進PPP項目的成功。

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