脫貧攻堅與鄉村振興銜接共進的可持續路徑

邊慧敏 徐雷

習近平總書記指出，要把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略有機結合起來，此結合具有深刻的內在一致性，也體現出“三農”工作面臨的新形勢與扶貧工作面臨的新任務。以發展的眼光看，這是站在新時代新起點上深入推進城鄉融合發展，著力重塑城鄉關系，推動城鄉互補、全面融合、共同發展，勾畫出扶貧脫貧與鄉村發展的嶄新藍圖。從現實的角度看，這是立足人民對美好生活的向往，扎實推進解決“三農”問題的重要路徑。必須深刻認識實施鄉村振興戰略與打好精準脫貧攻堅戰的關系。只有有機銜接、協調推進脫貧攻堅和鄉村振興這兩大國家戰略，才能更好地促進“兩個一百年”奮斗目標的實現。

強化制度供給推進脫貧與振興體制機制創新

在未來兩年內的脫貧攻堅壓力下，貧困地區要處理好壓力傳遞與動力激發的關系，避免出現政策性偏差，堅決防止以振興替代脫貧。要通過脫貧與振興的政策措施協同，對貧困人口形成政策疊加效應，穩定脫貧的同時提升其長期發展能力。首先要構建科學、長效的制度框架和政策體系，推進體制機制創新。應建立扶貧與改革發展部門統一協調機制，加強區域之間對口援助，創新遠程醫療、教育、智庫新機制;強化識別瞄準機制，發展有效連接政府和貧困人口的中間型制度載體，促進扶貧資源精準、有效、公平傳遞;并深入剖析多維致貧原因，因人因戶施策，采取有針對性的、靈活多樣的扶貧方式。同時，脫貧與振興的成效取決于政策同地區的契合度，應針對當地的基本特點和主要問題，深化脫貧與振興的供給側改革，細分貧困地區類型，完善區域性政策。根據地區資源稟賦和生態環境現狀，區分為資源匱乏、生態脆弱，無法依靠自身減貧和發展的地區;或是具備一定資源稟賦，但因體制機制不健全阻礙發展的地區。對于缺乏資源地區應以國家財政支持為主，著力教育移民、易地扶貧等措施;擁有資源地區更要強化體制機制創新，并通過自然資產確權及入股，將其所有權和使用權轉換為貧困人口增收。

銜接產業振興激活要素資源并深化產業扶貧

產業是脫貧和振興共同的經濟基礎，鄉村振興離不開產業支撐，脫貧攻堅由輸血轉變為造血，同樣需要產業拉動。實施貧困地區脫貧與振興的產業發展協同，要將產業振興融入脫貧攻堅的全過程，合理定位并發揮好市場與政府的作用。通過要素、主體和市場的全面激活，促進鄉村產業振興，建立農民持續增收的長效機制。首先應激活要素資源，拓展農民財產性增收渠道;針對脫貧與振興中最重要的土地資源，深化農村土地制度改革，縮小征地范圍，探索支持農村集體經營性建設用地集中入市，重點用于發展鄉村產業。其次要堅持農業農村優先發展，統籌推進基礎設施建設，帶動農業現代化和農民就近城鎮化，建立各具特色和競爭力的現代鄉村產業體系。產業發展協同亦需考慮與地區契合問題，應根據各地區資源稟賦因地制宜，促進生產要素集中。做好產業規劃和政策措施銜接，適應農業供給側結構性改革要求，承接產業轉移并謀劃貧困人口參與程度高、帶動能力強、有市場前景的優勢特色項目，培育競爭性產業發展能力及其貧困人口帶動性。鼓勵企業就地建立產業基地，優先吸納地區貧困人口轉移就業;推行農業訂單化，促進企業和貧困農戶形成利益共同體。還要協調內外產業職能，利用區外城市科技研發促進貧困地區產業結構優化。

銜接人才振興促進從輸血扶貧到自主發展升級

勞動力素質直接影響自我脫貧和振興發展能力，教育是實現貧困鄉村脫貧與振興的根本途徑。必須通過文化與人才振興，協同解決貧困鄉村脫貧與振興共同面臨的深度貧困人口遠離現代文明意識，導致人力資本極度缺乏不成熟的核心問題。首先要注重地區脫貧與振興同其特色傳統文化發掘、傳承和發展融合，開展鄉村社區的系統重構;更要優化教育布局，增加早期教育投入，引導優勢教育資源向鄉村流動，構建教育扶貧助推人才振興的內在傳導機制。加大教育設施建設，促進基礎教育資源的均等化;全面開展地區中職教育免費計劃，增強年輕勞動力素質和務工能力;并結合地區適宜業態，開展初高中、職業教育并行試點，重點推進山區“學徒制”職業教育和基礎教育資源輪替，針對性做好轉移就業創業以及貧困人口職業教育培訓。同時要建立村干部輪訓機制和后備人才數據庫，并加快人力資源市場和就業服務體系建設。從源頭上阻隔貧困的代際傳遞，提高貧困人口人力資本的質量和存量，增進貧困鄉村脫貧與振興協同發展的自主性和可持續性。

深抓易地扶貧推動全面脫貧到全面振興跨越

貧困地區要全面實現脫貧，而鄉村全面振興并非是現有每個村莊都要振興，某些村莊因城市化或人口遷出而必然消亡。需以易地扶貧協同推進扶貧搬遷與鄉村振興結合，探索多種形式的鄉村振興模式。除重點發展、城市輻射近郊和特色保護類的貧困村莊，其他均可作為撤遷撤并類村莊。對地處偏遠、環境惡劣、無法自給發展的村莊進行移民搬遷;對于人口少、功能喪失的空心村莊實行撤并。將政策著力點放在落實舊房和宅基地的處理以及扶持后續產業和就業兩個方面。在經濟新常態下，現行針對易地扶貧搬遷的返款機制也需迭代升級，謀劃好搬遷后產業發展和農民生活問題，避免出現二次搬遷。推進易地扶貧與鄉村振興目標銜接，2020年全面脫貧及階段性振興初步達成同時，繼續緊扣鄉村振興戰略規劃提出的目標任務，引導經濟不發達、規模小、交通不便向經濟發達或者發展潛力大的中心村集中，做好鄉村搬遷撤并工作，不斷開創鄉村振興新局面。有效發揮中心城市輻射帶動作用，減小區域城鄉發展差距，實現貧困鄉村從個體脫貧到全面脫貧，并與鄉村振興協同發展乃至區域全面振興的跨越。

創新組織機制優化政府資源配置與治理體系

推動脫貧與振興銜接共進，在工作安排上要加強組織領導，配置優化廣大基層組織和干部這一脫貧與振興主體力量;建立協調機構和責任機制，保障資源配備和工作投入，實行跨時期、跨城鄉、跨村莊、跨部門、跨地區的工作協同互助。同時加強基層黨組織建設，推進組織機制創新，探索“黨建+鄉村振興”，發揮黨的政治引領作用，解決不同地區脫貧與振興工作的統一性問題;重視樹立正確的政績觀，健全激勵機制，改進黨委政府的組織管理和評價機制。2020年后，我國將進入城市與農村貧困并重的新階段，應統籌城鄉扶貧治理，并采取有效措施防止農村貧困向城市轉移。通過加強村級社區建設，解決貧困人口生活目標模糊、發展信心缺失、存在福利依賴的內生發展動力不足這一突出問題，形成有效的鄉村治理體系。注重多措并舉，推行生態資源有償使用機制，升級單一財政轉移支付的生態補償機制，促進鄉村生態社會環境與治理機制協調一致。同時強化多主體參與的基層治理機制，加強依法立約、以約治村，修復和激活貧困村自治功能，提高基層依法行政能力;以更長遠的視角推進政府資源配置優化，營造政府治理同村民自治良性互動的貧困鄉村多元協同治理格局。

習近平總書記指出，脫貧攻堅要重點攻克深度貧困地區脫貧任務，主要難在連片的深度貧困地區、深度貧困縣和貧困村;要求以深度貧困地區和特殊貧困群眾為重點，堅決攻下堅中之堅、貧中之貧。亦即指明了我國未來兩年內脫貧攻堅戰的主戰場，也為鄉村振興的戰略要地明確了空間指引。由前文可知，脫貧攻堅與鄉村振興的銜接共進面臨新的挑戰，同時也具有良好的局面，還需進一步“編好麻花辮、打好組合拳”，重視和防范幾個方面的問題。首先，充分發揮政府在規劃、協調、戰略引導和政策支持等領域不可替代的主導作用，同時杜絕將脫貧和振興變成政府的行政行為;要避免忽略現實情況與區域差異，單純利用行政手段下指標、定任務，以行政干預謀求快速達成政績化的脫貧與振興;也要避免簡單套用老方法的一刀切式推進。其次，要堅持以維護農民基本權益為核心，在脫貧與振興銜接共進過程中注重鄉村的文化價值、歷史價值和情感價值。同時，要特別重視脫貧與振興銜接過程中的產業選擇問題，緊密結合貧困鄉村的區位地理條件、特色資源稟賦等特征，防止由行政力量推動的超越現實需求的過度擴張。

在新的歷史條件下，脫貧攻堅與鄉村振興是一個開放的銜接共進與協同發展過程，既不能完全依靠貧困鄉村自力更生，也不能完全依靠政府財政支撐，因而合理引入外部資本具有巨大的資源激活效應。但必須注意對資本引入過程的管控，保障農業、農民和農村集體經濟發展，保護好農村稀缺的土地和生態資源，使從脫貧到振興的有機銜接產生持續、穩定且顯著的成效。