中國縣域經濟進入3.0時代

車文斌

中國縣域經濟進入3.0時代。

3.0時代以政府推動下的城鄉融合快速發展為基本特征。1.0時代，城鄉嚴格分割典型的二元結構，改革開放前的形態;2.0時代，改革開放后，城鄉自覺發展，農民工進城，城市大發展，二者有限相融;3.0時代，政府主導強力推動下，以城促鄉，以工促農，城鄉差距迅速縮小;4.0時代，城鄉自由融合，城與鄉相融相生有機協調綠色發展。

當下，在實施鄉村振興戰略的大背景下，30年左右的時期內，城鄉融合3.0版本正迅速推進。

2019年4月15日，黨中央和國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，要求建立健全“城鄉要素合理配置”“城鄉基本公共服務普惠共享”“城鄉基礎設施一體化發展”“鄉村經濟多元化發展”和“農民收入持續增長”的五大體制機制。7月，國務院同意由國家發改委牽頭28部委，建立城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度，城鄉融合發展，快車道已經啟用。

縣域是城鄉融合發展的主戰場，城鄉融合，縣域又當如何施為？

融城市功能進鄉村

城鄉融合，首要是“融城入鄉”，將城市區域的功能融進鄉村。融城入鄉，是指將城市的優質教育、醫療、文體、基礎設施等優質資源和先進的管理服務理念等融進鄉村，讓鄉村“類城市化”發展。沒有城融進鄉，就沒有鄉村的發展。

記者注意到，國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》“36條”中，首要破解的正是“融城入鄉”的難題。其中9條是“促進各類要素更多向鄉村流動”，6條是“推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋”，3條是建立健全城鄉基礎設施一體化的規劃、建設和管護機制。國家正在下大力，采取多種政策和措施，努力使城市的功能盡快融入鄉村。

邁入鄉村建設4.0時代的浙江農村，融城入鄉早已開始。在距省城杭城170多公里的寧波市鎮海區，2018年底，60多位城里的優秀教師分赴全區30所農村學校和師資薄弱學校，開展為期3年的教學活動，全區超百名醫生參與幫扶鄉村社區衛生服務站，31個小城鎮開啟農村污水治理。這年底，鎮海區城市化率達到81%。目前，融城入鄉仍在鎮海區持續推進當中。

以工促農、以城帶鄉是城鄉融合發展的關鍵。2018年人均GDP居28個省、自治區第一位的江蘇省，其城鄉融合發展的路徑仍然如此：融城入鄉。

從2013年開始，江蘇各地陸續出臺新型城鎮化相關規劃，提升城鎮化質量，逐步建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基礎設施服務網絡。如今，江蘇城鎮空間布局日益完善，農村產業支撐日漸穩固，農民人居環境大為改善。同時，隨著教育、醫療的均衡化發展，城鄉基本公共服務均等化，養老保險、醫療保險、最低生活保障制度實現了全覆蓋，鄉村居民也漸漸過上了城里人的生活。

以“城市化鄉村”做優縣域

城鄉融合發展，重在鄉村的發展。沒有鄉村的發展，城鄉融合就淪為一句空話，城鄉融合發展就會成為空中樓閣。因而，鄉村的發展是城鄉融合發展的核心。

鄉村如何發展？這便是黨的十九大報告中提出的鄉村振興戰略：到2020年，鄉村振興制度框架和政策體系基本形成;到2035年，農業農村現代化基本實現;到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。

當下，制度框架和政策體系正在加速形成，5月出臺的建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見，7月國家發改委牽頭28部委建立城鄉融合發展聯席會議制度等，消除城鄉要素流動的障礙與壁壘，除了要加快農民進城的步伐，還要加快城市人才、技術、金融、服務向鄉村流動的進程。

就經濟學概念而言，以農業為主的傳統鄉村型社會向以工業（第二產業）和服務業（第三產業）等非農產業為主的現代城市型社會逐漸轉變的歷史過程叫城市化或城鎮化。而中國近年大力倡導并實施的新型城鎮化，正是中國特色社會主義城市化的宏大實踐。

縣域經濟發展傲視全國的江蘇與浙江，鄉村大發展的城市化則是最先開始的區域。

資料顯示，1998年，浙江做出“要不失時機地推進城市化進程”的戰略決策，拉開城市化快速發展的大幕;1999年，成為全國第一個實施城鎮體系規劃的省份;2000年，率先取消了進城人口控制指標和“農轉非”計劃指標。農業農村，也要向城市的方向快速發展。

這讓浙江的鄉村發展贏得了先機，拔得了頭籌：從農民自發建城到中心鎮、小城市培育，再到四大都市區建設;從“千萬工程”、美麗鄉村到特色小鎮，再到美麗城鎮。至2017年底，浙江2.7萬多個村實現村莊整治全覆蓋，“千萬工程”進入“萬村景區化”時代。到2018年底，浙江城鄉居民收入比為2.05：1，率先進入城鄉融合發展階段。

如果說融城入鄉是手段，城鄉融合是方向，那么，以新型城鎮化為目標的鄉村振興就是城鄉融合發展的核心和關鍵。

在四川，縣域經濟的發展成為省委、省政府經濟工作的重中之重，7月12日，全省縣域經濟發展大會召開，城鄉融合發展成為大會的關鍵詞。四川再次強調要因地制宜、突出特色，推動縣域經濟高質量發展，按照城市主城區、重點開發區縣、農產品主產區縣、重點生態功能區縣的分類定位，明確主攻方向。

讓產業“扛大旗”“挑大梁”，四川融城入鄉，實施基礎設施等重點領域補短板三年行動，突出解決好路、水、網等瓶頸問題;統籌新型城鎮化與鄉村振興，優化縣域城鎮發展布局，深入推進“美麗四川·宜居鄉村”建設，加快城鄉融合發展;抓好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，提升百姓獲得感幸福感;發展特色工業、商貿物流、旅游休閑3種模式，衍生出生態宜居、文化創意、科技教育等“N”種主題，“3+N”型特色小鎮全面啟動，到2020年，建成幸福美麗新村3萬個。鄉村振興，在四川已成為縣域經濟高質量發展的助推器。

共融共生體制機制謀突破

城鄉融合是“城”與“鄉”的相向而行，最終達到共融共生、共促共進。城市的優質資源向鄉村融入，鄉村的人力、基礎設施，以及教育、醫衛、文體等向城市化的方向發展，都需要消除障礙、暢通渠道，以加快資源要素的自由流動。

由于東西部發展的差異性，東西部代際發展的特色也特別明顯，如果說江浙沿海地區的鄉村已進入小城市化城鄉融合發展3.0時代，那么，西部內陸不少鄉村仍處于2.0甚至1.0時期。因而，城鄉融合發展尚有很長的路要走，當前不少地區正處于試驗摸索，建立健全體制機制進行制度性建設的時期。

2018年6月，四川省農業和農村體制改革專項小組印發《關于開展城鄉融合發展綜合改革試點的指導意見》，確定成都市郫都區、眉山市彭山區等30個縣（市、區）作為城鄉融合發展綜合改革試點單位，就培育新型職業農民、支持農民工回鄉創業、支持科技人員兼職取酬和離崗創業等方面進行探索并積累經驗，目前，試點仍在進行中。

“過去實行城鄉一體化戰略，本意是希望以城帶鄉。”談到城鄉融合發展，中國人民大學農業與農村發展學院副院長、教授鄭風田說，“但由于我國城市具有強大的吸引力、吸附力，所以很大程度上把農村的人、財、物都吸到城里去了，加上制度因素，造成了城鄉之間發展的不平衡。”鄭風田認為，城鄉融合更深層的含義是二者更深入地相互吸收對方的優點，并避免各自不足。城市建設要借鑒鄉村的美景與生態，要實現環境美，不能全都是一片高樓大廈、“水泥森林”;同樣，鄉村也要吸收城市的長處：基礎設施要健全，生活要便利化便捷化，比如自來水、下水管道、污水處理、網絡與無線信號覆蓋等，都應該與城市一樣，銀行網點、購物、公共交通等方面也要跟上，“鄉村應該在基礎硬件上加大投入，應該更清潔、更便利、更繁榮。”

四川省社會科學院原副院長、研究員郭曉鳴則認為，城鄉融合需要在農村土地制度改革上實現突破，從已有實踐看，通過深化承包地“三權分置”改革、宅基地改革和探索集體經營性建設用地入市改革等一連串重大的關聯性改革行動，不僅可以為受現代農業發展和鄉村重建吸引的城市資本打開新的投資空間和渠道，而且能夠推動激活農村要素與促進城市資本下鄉高效對接，為嚴重缺乏投資的鄉村區域帶來動力強勁的社會資本。“以土地制度改革為引爆點，城鄉雙向釋放能量，牽一發而引動全身，催生并實現鄉村產業重構、鄉村集體經濟組織重構、鄉村聚落空間形態重構、鄉村治理模式重構等一系列全方位的深度變化。”因而，必須在進一步完善農民市民化政策的同時，以更大力度創新體制機制，為城市人下鄉和農民工返鄉務農創造良好的制度環境。

縣域要推進“城鄉融合發展試驗”

當下，黨中央和國務院已出臺了不少城鄉融合發展方面的戰略規劃及意見，并推出了建立健全體制機制的“城鄉融合36條”，省級層面的試點也在展開。從進展較快的東部沿海發達地區的實踐效果看，城鄉融合對縣域經濟的發展起著巨大的推動作用，并助力整個社會經濟的高質量發展，因而，城鄉融合發展的進程只會加快。

那么，縣域又該如何推進“城”與“鄉”的融合發展呢？

“推進‘城鄉融合發展試驗，需要基層干部攻堅克難的勇氣和能力。”中國行政體制改革研究會常務副秘書長王露說，一是城鄉融合發展的政策性很強，需要將各地進行的政策創新案例深入分析，設計最優化的改革路徑;二是推進“試驗”，考驗基層干部的執行能力、創新能力。“這是一份歷史性的責任，破解城鄉二元社會結構，推進城鄉融合，實現農村農業現代化，是中央的關切和期待，是各級干部的一道‘必答題，這需要事業心和改革情懷。”

瞭望智庫研究總監許元榮認為，建設“試驗區”是改革方法，也是難得的發展機遇，一步步建立健全有利于城鄉要素合理配置、基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體化發展、鄉村經濟多元化發展、農民收入持續增長的體制機制，可以爭取多層面的政策紅利。

四川30個縣（市、區）城鄉融合發展試點成效如何？探索出了哪些經驗？本刊密切關注著試點進展，并將為此展開調研采訪。期待縣域進入城鄉融合大發展新時期，全力推動中國鄉村大振興。