探討城中村違建的治理困境及突破路徑

侯穎穎

摘 要：“城中村”改造是一復雜的系統工程，牽涉到眾多利益群體，實施起來步履維艱。通過分析和闡述“城中村”現狀特征以及面臨的突出問題，提出對于處于成熟期的整體重建型的“城中村”改造的創新模式，并對于改造“城中村”建設過程中的問題提出相應的公共政策和制度設計，重點突出在體制轉型，完善配套促進政策，以及創新籌資方式和優化城市空間發展規劃，以期探索“城中村”改造與更新的發展新思路。

關鍵詞：城中村;違建;路徑

一、我國城中村改造的現狀

城中村是隨著城市的發展，被納入城市規劃區的農村。從本質上來講，城中村仍然屬于農村，但村民的生產生活方式又不同于傳統農村。隨著進城務工人員的不斷增多，城中村出現了村民將房屋出租賺取租金的現象。

城中村違法建筑一直是我國城市化改造過程中的“頑疾”，近些年來，因為強制拆除違法建筑而引起的暴力事件頻發。我國現行立法對城中村違法建筑的認定與處理等問題，存在諸多空白。如何正確地認定與處理城中村違法建筑，關乎我國城中村改造能否有效推進，乃至國家的和諧穩定。

城中村作為城市化進程中的一種“副產品”，在空間位置、產業結構、政治生態、管理體制、文化心理、生活方式等方面呈現出一系列特殊的表征。其既非傳統農村，也非城市社區，而是具有明顯過渡性特征的農民生活共同體，就其本質而言，仍屬農村的范疇。由于體制、機制和制度等方面的問題，導致城中村在產生、存續、改造、回遷安置和村改居等不同發展階段問題層出不窮，幾乎成為“問題村”的代名詞，嚴重影響了城中村治理績效，也在一定程度上阻滯了城市化進程的順利推進，在法治的框架內處理城中村各種矛盾和改革已是必然趨勢。

二、城中村違建成因分析

在城市化進程中，城中村村民失去了賴以生存的土地，無法利用土地來維持自身的生產生活需要，也沒有在城市生存的一技之長。于是，村民們就在原有的宅基地上加蓋房屋，或者在集體土地上新建房屋，把房屋出租給城市務工人員，以租金作為生活的主要來源。這是城中村違法建筑形成的原因之一。

城中村違法建筑形成的另一原因在于，地方政府未能全面及時地履行管理公共事務的職能。一方面，在村莊被納入城市規劃區時，地方政府沒有及時將有關事項予以公告，城鄉規劃管理部門也沒有與村委會協調，進行城鄉規劃普法宣傳工作，導致村民對規劃事項所知甚少。另一方面，城鄉規劃管理部門未能及時或者依法嚴厲查處違法建筑，當違建的成本過低或者存在權錢交易時，村民就會紛紛效仿，最終導致城中村違法建筑越來越多。還有的城中村違法建筑是由于村民為了獲取高額的拆遷補償款而產生的。當城中村被列入改造范圍之內，為了獲取高額拆遷補償款，很多村民都會連夜“突擊”建房。

三、城中村違建治理的困境

1.環境景觀問題

城中村的地區規劃、建設和社會管理等問題長期處于混亂和低水平狀態。不僅造成房屋布局雜亂無章、建筑密度較高、土地利用率和綠化率低下、環境衛生較差、生活和基礎設施配套嚴重不足、各類管線雜亂不堪、道路狹窄、消防和救護通道堵塞等問題，而且還造成違法用地和違章建筑屢禁不止，出現了大量的“接吻樓”、“握手樓”和“貼面樓”。

2.社會治安問題

城中村居住著大量的外來人口，也存在著頻繁的經濟交往，加上城鄉管理的混治，形成一些社會不安定因素。“黃、賭、毒”的現象比較嚴重。偷盜、打架甚至兇殺等刑事案件時有發生，經濟糾紛接連不斷，火災等事故也是屢禁不止，這給城中村社會治安帶來很大壓力。城中村作為從事非正式經濟、不穩定的低收入流動人口聚居區，與那些在正式經濟中就業、享受各種福利的人群聚居的其他城市社區相比，犯罪率高在所難免。低收入使流動人口無力定居，“無恒產者無恒心”，低廉的犯罪成本等使其具有較高的犯罪傾向。

3.集體經濟改制相對困難

隨著“城中村”的集體用地不斷被征用，村集體經濟收入來源將會是井噴式增長和漸漸的下跌，難以保證穩定的收入來源，導致集體經濟體制改革步履維艱。同時，由于村集體資產管理經營模式存在著產權不明晰、管理不科學、監督不到位等問題，使得少數人可從中以權謀私，而集體經濟改制中的資產評估、配股、選舉法人等股份制改造本身是一項專業性和復雜的工作，村民有心卻無力參與其中，使得這種利益博弈更現實，改造難度也相應劇增。

四、違建治理的突破路徑

1.加強立法，依法推進改造

由于城中村改造是前所未遇到的，涉及戶籍、土地的變更，還有行政管理體制和城鎮管理體制等復雜問題。國家的法律法規至今沒有明確統一的規定，因而操作上也沒有統一的方法。因此，國家需要出臺一些可操作性更細化的法律法規，以法律推進城中村的改造，以法律保障城中村改造的成果。

2.堅持“法不溯及既往”原則

“法不溯及既往”原則是現代法治的基本要求，能夠維持法律關系的穩定性，讓公民對自己的行為具有可預見性。

行政機關在認定違法建筑時，應堅持“法不溯及既往”原則，不能將法律制定或者修改以前的建設行為認定為違法，將建設行為形成的建筑物認定為違法建筑。對于此類建筑物，經過調查核實，確實屬于法律頒布實施或者修改之前建造的或者沒有相關證據證明系法律實施或者修改之后所建的建筑物，應當頒發相應的權屬證書，確認其合法性。

3.引入市場機制，創新籌資方式

“城中村”改造建設代價不菲，如果大量的經濟投入讓政府買單或者由政府主導型付出是無法長久進行和可持續的。改造資金要堅持多渠道多來源的投融資，實行政府、個人、村集體、開發商等多方共同承擔，建議采取多元化的形式解決。本文建議兩種解決融資途徑處理：（1）融合幾級政府機構籌資。例如除了國家撥付的部分資金外，該區的市政府、區政府、鎮政府、街道辦事處各出資一定比例的資金，將其按需分配，市政府的出資使用在公用設施配套方面，以獎勵性劃撥為主，區、鎮政府、街道辦事處的出資重點可用于啟動資金，這樣既分散資金壓力，也可調動各區、各鎮的改造積極性;（2）同時鼓勵各種正規的商業金融機構、企業單位和各級單位以入股的方式參與到改造項目中，吸納各類獨立法人、社會投資方的資金力量，并根據資金數量的不同享有一定的房屋產權，并在住房出售與出租上享有對應的權利和義務。需要強調的是，這其中的規則和比例一定要明文化。

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