經濟責任審計直接責任的界定

廖昆 李洪磊

經濟責任審計是一項政治性、政策性很強的工作，它直接以領導干部這個“關鍵少數”為監督對象，不僅要求把經濟活動審深、審透，還要準確界定領導干部在相關經濟事項中承擔的責任。直接責任不但關乎領導干部本人的切身利益，更是全面考核干部、嚴肅追責問責的重要依據，界定時必須準確、客觀、謹慎。但由于有的軍隊經濟活動參與主體眾多、決策程序多樣，加之審計人員對審計證據收集不充分、評價標準較籠統等，準確界定責任一直是經濟責任審計的難點。根據《軍隊審計條例》，領導干部經濟責任區分為直接責任、主要領導責任、重要領導責任，這是有邏輯關系和先后次序的，先有直接責任，才有領導責任，直接責任是領導責任的基礎?？梢姡瑴蚀_區分責任首要的是找準直接責任，其次才能依據事件的發展邏輯確定領導責任。

對經濟責任審計中的直接責任的理解

直接責任，根據法律上的解釋，是指民事主體對自己的不法行為依法直接承擔的民事責任。根據《中國共產黨紀律處分條例》，直接責任者是指在其職責范圍內，不履行或者不正確履行自己的職責，對造成的損失或者后果起決定性作用的黨員或者黨員領導干部;主要領導責任者是指在其職責范圍內，不履行或者不正確履行自己的職責，對造成的損失或者后果負直接領導責任的黨員領導干部;重要領導責任者是指在其職責范圍內，不履行或者不正確履行自己的職責，對造成的損失或者后果負次要領導責任的黨員領導干部?？梢?，無論是直接責任或是領導責任，它們的共同點是不履行或是不正確履行職責，并造成損失或是后果，它們的不同點是承擔直接責任的人是對造成的損失或者后果起決定性作用的人。結合審計實踐，可將經濟責任審計中的直接責任理解為：對財經違規違紀問題的發生起決定性作用的人。承擔直接責任的人沒有特指性，既可以是掌握決策權的黨委領導，又可以是一般黨員干部;既可以是經濟事項的最終審批人，又可以是參與該事項的其他人;既可以是一個人，也可以是多個人。確定直接責任沒有萬能法則，需要一事一議、一人一議。不能一把尺子量到底，簡單以是否主管、分管或者負責某項工作，或者是否簽過字等，作為判斷的依據，而要結合個人職責分工和問題發生的前因后果、來龍去脈、形勢背景，認真分析相關人員在經濟事項中扮演的角色和發揮的作用，客觀全面認定。

準確界定直接責任要把握的原則

（一）要以權定責。權力與責任如同一個硬幣的兩面，相輔相成、互為一體，不管任何人，只要行使了權力，就要對因行使權力帶來的后果承擔責任。經濟責任審計中，領導干部承擔的經濟責任應與其擁有的組織、協調、分配和執行權相匹配，既不能有權無責造成界定缺失，也不能有責無權導致界定越位。準確把握這一原則，不僅要考慮領導干部的職責分工，還要考慮其在經濟行動中的實際角色定位，有的領導干部看似分管某項工作，在實際工作受到外在干擾導致無法按職責要求行使權力，那么就不一定承擔相應經濟責任;有的領導干部雖不分管某項工作，但實際工作中能夠影響到分管該工作的人，那么也要承擔相應責任。

（二）要實事求是。在界定直接責任時，不能簡單認定某經濟事項的決策者、某違規行為的執行者或者某筆經費的簽字者就是直接責任，必須進行深入細致地調查核實，客觀地分析在問題產生的過程中，相關人員究竟扮演了何種角色，是否是該問題產生的決定性因素。如采購價格虛高問題，采購經費是由主官簽字報銷了，但不能簡單認定主官就是直接責任，而要充分調查看其是否存在干預采購行為，如果主官插手了供應商的選擇，或是授意下屬按高價采購，則應該負直接責任，但如果是因為執行部門考察不充分或是經辦人員的問題，則就應根據實際情況確定。

（三）要疑罪從無。直接責任的界定與領導干部個人利益息息相關，而審計取得的證據又是確定責任歸屬的最重要依據。因此，審計時一定要把握查證時合理懷疑、充分取證，定責時小心謹慎、疑罪從無的原則。審計查證的問題時要力求取得完整的證據鏈條，如果取得的證據反映不出問題的因果關系，甚至未能取得相關證據僅僅是通過合理推理得出的結論，就不能作為界定責任歸屬的依據，做到有什么證據定什么責任，有多少證據定多少責任。

審計實踐中準確界定

直接責任應把握的要點

（一）要牢牢把握“對問題發生起決定性作用”這個關鍵點?！盾婈爩徲嫍l例》明確，領導干部在履行經濟責任過程中對直接違反法律法規和軍隊規定的，授意、指示、強令、縱容、包庇下屬違反法律法規和軍隊規定的，未經民主決策、會議討論而直接決定重大經濟活動的，或是主持黨委會、辦公會等時在多數人不同意的情況下作出決定造成經濟損失等后果的行為要負直接責任。這些情形歸結一點，就是把“對問題的發生起決定性作用”的人確定為直接責任者。何謂決定性作用？我理解，所謂起決定性作用的人就是對事件的發生發展有著不可或缺的推動作用的關鍵人物，在審計事項中，如果把這個關鍵人物替換出來，問題就不會發生，這個人就是直接責任者。因此，界定直接責任，首要的，就是要結合查證的事實，找到這個關鍵人物。比如，某單位主官授意部門領導虛列采購項目套取資金用于接待慰問，這個事項如果缺少主官授意這個關鍵環節，問題就不會發生，那么主官就是直接責任;再比如，某部門領導虛列項目套取資金用于變通開支，沒有向主官如實匯報，但經費報銷時主官按權限進行了簽批，這個事項中如果缺少了部門領導，問題就不會發生，主官雖然簽了字，但并不知道問題的真實情況，這時部門領導就是對問題的發生起決定性作用的關鍵人，是直接責任，主官就不是直接責任。

（二）要注重收集確定問題責任歸屬的相關證據。從近幾年審計實踐看，違規問題查出來了，單位認可了，但責任落不到具體人身上的情況并不少見。究其原因，還是審計人員重視對問題定性證據的收集，卻忽視對責任歸屬證據的收集造成的。定性證據主要關注點在問題的起因、經過、后果和相關法規，書證、物證是主要方面，而責任歸屬證據主要關注點在事項的來龍去脈和每個人在事件中發揮的作用，證人證言是主要方面，很多問題外在表現是一樣的，但責任歸屬卻完全不同，這就要通過證人證言把問題定性證據完整的串聯起來，才能找準直接責任。因此，審計中一定要重視與審計事項中的主要人物談話，還要注重收集與之相關的會議資料，通過談話交流和會議記錄取得定責的直接證據，確保直接責任定準落實。

（三）要深入分析問題發生是否存在容錯情形。中央軍委《關于進一步激勵全軍廣大干部新時代新擔當新作為的實施意見》明確，要建立健全容錯糾錯機制，特別是對六種特定情形，要同故意違規違紀違法區分開來。經濟責任審計的目的是通過對權力的監督制約促進領導干部更好更正確的履行職責，因此，在確定責任歸屬時更應該嚴格依據“三個區別開來”和《實施意見》明確的六種情形，在實事求是、依規依紀的基礎上，結合問題當事人所處的時間、背景、形勢，以及動機態度、客觀條件、程序方法、性質程序、后果影響和挽回的損失等情況，具體問題具體分析，明辯“為公”還是“為私”，分清“無意”還是“有意”，判定“無禁”還是“嚴禁”，嚴格劃分“失誤、錯誤”和“違紀、違法”的界線，客觀公正的給予評價，激勵官兵更好的干事創業。

（作者單位：中央軍委審計署西安審計中心）