政府產業引導基金運行實踐與思考

彭國華

政府產業引導基金是由政府出資，吸引社會資本合作，專業投資機構管理，成立具有公益性、市場性、以扶持新興產業發展為目標的投資基金。2015年—2017年我國政府產業引導基金規模呈現井噴式增長，規模迅速擴張，發展政府產業引導基金是當下各地政府勢在必行的舉措。目前我國政府產業引導基金還處于初期階段，各地發展良莠不齊，因此對于政府產業引導基金運行實踐中的問題進行研究有其必要性和現實意義。本文結合Z省審計廳組織的政府產業基金投資情況專項調查，以實際調研資料來分析政府產業引導基金在實踐運行中存在的問題和其產生的深層原因，推進政府產業引導基金進一步健康、有序發展。

政府產業引導基金發展的現實意義

（一）有利于進一步優化資源配置，助推產業結構調整升級。我國產業結構不合理長期困擾著我們，影響著我國經濟的協調發展;同時我國還存在資源配置不當，急需資金的產業得不到資金支持，社會資本卻找不到合理的投資對象而成為投機游資，影響經濟的健康發展。而政府產業引導基金可以發揮產業、資本有機一體的平臺作用，通過設立政府產業引導基金，政府信譽作為信用保證吸引大量閑置的社會資本，形成資金池，引導資金流向新能源、節能環保等新興產業領域或者需要扶持的創新型企業，從而推動了產業結構調整與優化升級，實現社會資源的配置更趨于合理化。

（二）有利于支持創新企業健康持續發展。創新型中小企業健康發展是我國經濟平穩運行的重要支撐，特別是高科技創新型獨角獸類的初創企業。但是該類企業先天條件不足帶來抗風險能力差、實力弱、資金鏈不穩定等缺陷，以及后天因素的制約（融資渠道少、成本高、難度大等），特別是初創期很難吸引資金，從而造成該類企業的失敗率較高，嚴重阻礙了技術創新和技術密集型中小企業的發展。而政府產業引導基金具有公益性和扶持產業的特性，因此通過發展政府產業引導基金，可以引導社會資本進入，扶持其健康成長，促使中小企業做強做大，推動社會經濟轉型升級。

（三）有利于資金的集聚、推動經濟的協同發展。設立政府產業引導基金可以有效的撬動社會資本、構建有效的產業資金供應鏈、營造良好的創業投資金融環境。以Z省為例，部分地區形成了省市縣三級共同參與投資，形成區域協同發展和資本產業共享機制，有效緩解區域間發展不平衡的矛盾，實現資源優勢互補、區域經濟發展一體化。

政府產業引導基金實踐運行中的困境

（一）硬環境建設欠缺，制度建設不足。根據制度建設現狀看，并結合本次的審計調查情況，制度建設不足主要存在兩大方面：

1.制度建設方面內容存在盲區，監管鏈條不完整。以該區為例，在實際開展政府產業引導基金工作時，上級政府出臺的相關制度內容存在空白地帶或模糊地帶，本級政府相關的制度建設又存在著滯后性，從而在實際工作中無章可循，如缺乏對基金管理公司專業的投資決策制度、投資項目的績效考核評價體系等制度。制度不健全，容易產生法律風險和違規操作空間。

2.已出臺制度的操作細則不夠明確，可執行性不強。以該區為例，如退出機制僅對基金的退出時間、退出渠道做出了大致約定，未建立規范的退出機制和嚴格的退出程序，無法準確判斷該時點基金的政策引導作用是否已得以實現等情況，與之關聯的上級制度規定，也是只有框架式管理原則無具體指導操作的細則，從而造成各地五花八門的操作方式，不利于風險的規避。

（二）政府產業引導基金前期設立存在的窘境。

1.后續發展資金原動力不足。目前政府產業引導基金主要依靠地方政府自有財力，主要包括盤活的存量資金、清理的閑置資金、預算安排資金等;特別是市縣政府，資金來源單一、基本依靠本級政府的自有財力。而后期發展資金需求量大，原有的閑散資金基本已經投入到前期的發展，后期財政通過預算安排困難較大，后續發展壯大的資金原動力不足。以該區為例，截至2017年末母基金出資4.55億元均由本級財政獨立承擔，無其他的資金來源渠道。根據該母基金發展規劃，后期擴大到30-50億元，未來如果僅僅依靠本級政府自身的力量，后期發展的資金壓力較大，后續財力支撐力量不足。

2.專業管理人員隊伍建設滯后，人才缺失的窘境凸顯。以該區為例，區政府產業引導基金2015年起步，截至2017年末投資的六支子基金總規模為33億元，實際到位資金為14億元，面對如此大的資金量，急需大量的專職、專業的基金管理人才。但是實際運作過程中，僅有幾名財政人員兼職進行管理，人才的缺失制約著政府產業引導基金健康發展。造成此種困境原因，一是機關干部中熟悉金融投資、產業發展的專業人才很少，其專業素養、知識儲備、經驗積累難以滿足基金的風險把控、協議審核及后續的日常監管等多重管理運作的需要。二是受限于機構薪酬待遇及激勵機制的缺位，影響了高端人才加盟的積極性，無法及時引進產業基金運作方面的專業性人才，供需矛盾突出。

3.實施運行中存在的困境。

（1）子基金或者項目的招募難與資金閑置的矛盾。根據清科集團統計，截至2015年末，國內共成立780支政府產業引導基金，規模達21834.47億元。可見近年來，基金規模呈現井噴式增長，但各地扶持發展的戰略新興產業又多有雷同，對項目的需求量大且同質化趨勢明顯;同時政府產業引導基金在招募子基金或者項目時處于一種相對弱勢的地位，特別是市縣級政府，渠道窄、優秀項目儲備較少、沒有完整的基金招募體系等原因，勢必造成招募項目難，出現多地哄搶項目的現象。與此相對應，無法尋求優質項目的地區勢必造成大量的資金閑置，并且這種閑置會隨著政府產業引導基金的規模擴大，逐漸凸顯出來。2017年末，Z省政府6支區域子基金到位資金合計64.4億元，其中50.29億元（78.09%）已到位資金未投資，資金沉淀較多。

（2）運行過程中的公益性與逐利性的矛盾。政府產業引導基金設立的初衷是為了扶持企業創業創新和推動產業轉型升級，而基金管理團隊則是以市場為主導，追求利益最大化，更多投資于風險較小的發展期、成熟期或pre-IPO項目，對政府所期望投資的領域參與積極性不高，從而公益性與逐利性二者之間的平衡關系成為目前政府產業引導基金發展面臨的難點之一。這個難點，勢必制約運行過程中政府監管的力度、基金公司對于本地產業支持的力度等等，如何平衡好兩者之間的關系，是保證其健康運行的關鍵。以Z省省本級為例，省本級政府投資省內項目數量占比43%、金額占比32%。可見，投資本地力度較小，推動產業優化升級、調整經濟結構的效果不凸顯。

（3）政府產業引導基金運行過程中的管理缺位。政府產業引導基金按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則進行運作，但是不代表政府不需要管理，目前管理不到位的情況主要有：①母基金管理不到位，主要缺少激勵機制，從而出現管理的沒有激情或者應付式管理;②缺乏專業人才，未執行項目負責人制度，從而導致投出資本流向二級市場、明股實債、投后管理不及時等現象。如截至2018年3月，Z省本級直投的12個項目，投資額20.91億元，實為明股實債，股權投資演化成地方政府隱性債務。

4.后期績效評價建設空缺。政府產業引導基金投入規模較大，以Z省為例，截至2017年末，Z省級政府政府產業基金規模為245.50億元。并且推算2020年及以后年度應該是政府產業引導基金退出集中的階段，如何評價政府引導基金的績效勢必成為關注的熱點，但同時這也是個難點。目前各級政府尚未建立政府產業引導基金績效評價標準，后期績效評價的空白勢必影響政府產業引導基金持續、穩定、健康發展。

建議及對策

（一）加強制度建設，改善政府產業引導基金發展的硬環境。政府產業引導基金作為一個新生事物，一方面各級政府需要統籌各方力量加強對相關產業政策制定、風險防控等多個維度進行系統研究探索，從前期決策地科學性、期中運作的規范性、后期退出的穩定性以及績效評價的合理性等全過程，制定出與本地相符合的、實用性強的、鏈條鏈完整的相關制度，彌補制度上的空白、完善制度的銜接性和延續性;另一方面對現有的制度在推行過程中發現的漏洞應及時修補完善，并制定實施細則，利于實際操作;從而進一步完善政府產業引導基金長效機制建設，為基金的運營提供有力的政策支撐。

（二）加強總體設計，實現目標有機統一。首先，清點本地與地區經濟發展特點相契合的、確需政府培育的重點產業項目，以參股或其他方式扶持項目企業，引導社會資本流入，切實解決項目企業融資難、融資貴的問題，培育壯大本地優質產業。其次，確定合作基金的投資方向，建立風險補償機制，對符合政策導向、社會效益較高的項目，可經過與合作投資機構的協商，遵循市場化規律，在合理范圍內對發生的虧損給予補償，對獲得的收益適度讓利，提高其投資積極性。最后，對手中握有大量優質項目源的社會資本適當放寬限制條件，與其達成良好合作關系，通過其平臺，引進外地優質項目的同時為區內同領域項目牽線搭橋，采用迂回的方式，促進當地經濟發展和企業轉型升級。

（三）建立人才高地，多措并舉推動基金管理人才隊伍建設專業化。一方面，加大對政府部門金融研究和管理人才的培養，積極選派業務骨干到知名基金管理公司掛職交流鍛煉，學習基金專業知識和操作經驗，切實提高機關干部的基金管理運作能力;適當加大金融辦、審計局、財政局等相關金融監管崗位人才內部交流輪換力度，推動政府部門基金管理人才復合發展，為下一步的發展打下堅實的人才基礎。同時，深化與高校等機構的人才培育交流，學習先進基金的運作模式，培育本地人才。另一方面，通過高薪、獎金激勵等政策引進基金行業高端人才，同時，適當引入市場化分配手段，不斷激發管理人才的投資能動性。強化相關的配套政策支持，促進一批專業基金管理機構和專業人才集聚，為產業基金工作提供人力資源保障。借助基金市場的渠道或委托中介機構，建立金融、產業、法律、財務等各相關領域的基金專家人才庫，委托專業的第三方機構參與基金項目管理與服務。

（四）統籌資金規劃，提高基金后續保障。加強橫向、縱向統籌合作，一方面上級政府產業基金專項資金適當向基層政府轉移，緩解地方政府的發展資金壓力;另一方面加強橫向統籌，投向相近的或集中的基金，應通過互相參股、聯合投資等方式共同合作、推進區域一體化協同發展。同時，基金發展的資金渠道需要拓寬，可以借助當地龍頭企業的資金和產業優勢，共同設立基金，從而推動本地優勢產業進一步做大做強。

（五）統籌監管力量，強化基金監管后續保障和投資使用效益。隨著發展規模的不斷擴大，要統籌各種監管力量進一步加強對資金的投資使用監管力度。建立公安經偵、審計、紀檢、財政等部門聯席會議制度，統籌各類監管力量開展以防范重大風險為主的排查機制。同時，以下一步機構改革為契機，整合理順金融辦、審計局、紀檢、政府基金監管機構等多個金融基金監管職能，建立專業化監管力量，強化金融、基金產業等監管力度，順應當前政府產業引導基金的發展趨勢。此外，加強黨政干部金融基金法規知識學習，提高運用現代金融手段進行投融資的能力。適當可開展相關產業人才培訓，和相關崗位考核準入機制，確保各類投資決策科學化、規范化。

（本文入選《嘉興市社會科學優秀課題成果匯編（2018）》）

（作者單位：浙江省嘉興市南湖區審計局）