軍隊領導干部經濟責任審計現場督導制度建設路徑

朱殿驊 郝德華 張藝凡

2013年軍委在《關于加強和改進軍隊領導干部經濟責任審計工作的意見》中提出建立經濟責任審計現場督導制度。2017年1月，新頒布的《軍隊審計條例》開始施行，“區域設置、統管統派”的軍隊審計監督體制已經構建并運行起來，作為“指揮部”的軍委審計署、駐戰區審計局如何對作為“戰斗隊”的直屬審計中心和地區審計中心的審計工作進行有效監管，是新體制下的一個重要現實課題。審計質量是審計工作的生命線，因而對“戰斗隊”審計質量的監管又是“指揮部”監管工作的中心。開展經濟責任審計現場督導，是加強經濟責任審計質量管理的有力抓手，是落實軍委意見和《軍隊審計條例》中“完善審計質量管控體系”要求的具體路徑。新形勢下，如何堅持問題導向的思維方法，做好經濟責任審計現場督導，值得每一名軍隊審計人員思考。

開展軍隊領導干部

經濟責任審計現場督導的意義

（一）是落實依法治軍的現實需要

黨的十八屆四中全會把依法治軍、從嚴治軍納入依法治國總體布局，是我們黨總結歷史經驗、探索發展規律作出的科學決策，是黨全面推進依法治國的新理念、新觀點、新論斷在國防和軍隊建設領域的具體貫徹落實，是黨在新形勢下建軍治軍理念的創新發展。新體制下，軍隊審計機構作為軍隊權力運行制約和監督體系的重要組成部分，扮演著軍委“監督哨”和“大參謀”的重要角色，使命光榮，責任重大。軍隊審計機構不僅要監督好別人，自身也同樣需要接受監督，而現場督導則是上級審計機構對下級審計機構開展審計工作進行監督的有效手段。開展經濟責任審計現場督導，能夠對下級審計機構依法施審情況進行有效監督，從根源上遏制審計職權的濫用，確保審計職權在陽光下運行。

（二）是管控審計風險的有效途徑

領導干部經濟責任審計的主要內容包括經濟決策、經濟管理、法規執行、事業成效和廉潔自律五個方面，審計涵蓋的范圍遠遠超越了財經管理審計的范圍，涉及到單位日常管理活動的方方面面，對審計人員的能力素質要求非常強，審計風險也遠遠高于傳統的財經管理審計。同時由于領導干部經濟責任審計直接涉及對領導干部的評價，并且審計的結果將作為干部調整、任免等的參考依據，關系到對領導干部管理、考核、使用和處理問題，導致了領導干部非常關注審計結果，當審計結果與自身期望不符時甚至會對審計工作進行干預，同樣導致了審計風險的提高。建立軍隊領導干部經濟責任審計現場督導制度，能夠有效加強對下級審計機構開展經濟責任審計工作的指導和監督，從一定程度上疏導下級審計機構的壓力，從而有效管控審計風險。

（三）是提升審計質量的必要舉措

審計質量是審計工作的生命線，審計質量管理則是審計管理的重中之重。經濟責任審計現場督導，是上級審計機構對下級審計機構開展的獨立監督活動，是對下級審計機構進行審計質量管控的有力手段。與傳統的審計質量管控方法相比，現場督導實現了審計質量管控的關口前移，督導組通過行使調查取證權、監督檢查權、建議權、處理權、提請上級審計機構作出審計認定權等督導職權，能夠及時發現審計過程中審計組在審計內容選擇、審計方法運用、執行審計程序、作出審計評價等審計行為過程和法規依據引用、審計定性處理等審計工作結果方面存在的問題，以及審計機構和審計人員在依法施審、廉潔從審上存在的問題，并能夠及時予以指出和糾正，最大程度地避免復議、復審等救濟手段的運用，從而有效提升了審計質量。

軍隊領導干部經濟責任

審計現場督導的基本要素

（一）現場督導的主體、客體、內容和方式方法

1.現場督導的主體和客體。現場督導工作的主體是上級審計部門派出的督導組，客體是下級審計部門派出的審計組。督導組是上級審計部門依法成立的臨時性機構。督導組除了對審計組進行監督指導外，還起到對被審計單位進行輔助性監督的作用。現場督導的主體、客體與被審計單位的關系如圖1所示。

2.現場督導的內容。現場督導的內容就是審計組開展經濟責任審計的全過程，涵蓋了審計行為的全過程和審計工作結果。審計行為的全過程包括經濟責任審計從審計計劃、審計準備到審計實施、審計終結每一環節中的審計行為，其中關鍵決策點和風險點包括審計內容的選擇、審計方法的運用、審計程序的執行、審計評價的作出，在審計行為的全過程之中，還貫穿著審計人員依法施審、廉潔從審情況，這也是現場督導的重要內容。審計工作結果是審計行為的物質載體，其形式表現為審計實施方案、審計證據、審計工作底稿、審計組審計報告等檔案資料，督導組通過審查這些資料來監督審計組在引用法規依據和進行審計定性處理上是否準確、充分、適當，是否有效控制了審計風險，達到了審計預期目標。

3.現場督導的方式方法。現場督導方式方法是指督導人員為了實現既定督導目標，完成督導任務，客觀準確地評價審計工作所采取的方式和方法。經濟責任審計現場督導方式包括監督、復核、指導和評價四種。監督是指督導人員對審計組審計工作情況的查看和督促，包括審計人員能力素質上勝任情況、審計組團隊意識和協調配合情況、審計組爭取被審計單位支持配合情況、審計組組長對現場審計工作的領導和把控情況、審計組落實審計法規情況、審計任務動態落實情況和廉潔從審情況等。復核是指督導人員對審計組的階段性成果進行檢查、核對，從而保證審計工作質量和效果。指導是指督導人員對重大審計問題以及可能影響審計結果的重要事項提出指導意見，指出審計組在審計過程中存在的問題并提出改進建議，以及對審計人員在職業判斷上存在的分歧以及其他把握不準的問題給出處理意見和建議等。評價是指督導組在現場審計工作結束后對審計組的工作情況進行分析總結并出具書面結論。領導干部經濟責任審計現場督導，可以根據督導工作需要，靈活地采用觀察法、審閱法、查證法和詢問法等督導方法。督導組應采用適當的督導方法，形成充分的督導證據，出具恰當的督導意見。

（二）現場督導的程序

1.現場督導準備階段。首先是確定督導項目。上級審計機構應該根據下級審計機構的年度經濟責任審計工作計劃安排，在審批確定的審計對象中根據全面覆蓋、突出重點的原則選取督導項目。應重點選取以下項目：一是被審計領導干部職務較高的;二是被審計領導干部在敏感領域或關鍵崗位掌握較大經濟權力的;二是對被審計單位的黨委班子或軍政主官進行同步審計的;三是被審計的領導干部存在群眾反映的;四是被審計的領導干部所在單位內部控制不健全的;五是進行復審的領導干部經濟責任審計項目。然后是編制督導計劃。審計部門應當編制督導項目計劃，明確督導目的、督導方法、標準依據、重點內容、人員構成、任務分工等內容。最后是下達督導通知書。上級審計機構應提前向下級審計機構下達督導通知書，特殊情況下，督導組可以直接持督導通知書實施現場督導。

2.現場督導實施階段。督導組向審計組傳達現場督導實施方案，按照現場督導的內容開展督導工作。督導工作中，要及時收集并形成督導證據，完成督導工作底稿。督導工作底稿應包括審計人員開展審計工作情況、督導人員的意見、審計人員對督導意見的采納和反饋情況、被審計單位及有關人員對審計人員的評價等內容。對于督導發現的問題，督導組應及時向接受督導的下級審計機構出具督導意見書，督促審計組立即糾正，從而確保審計工作質量。

3.現場督導終結階段。現場督導工作完成后，督導組要及時對督導工作底稿進行整理匯總，召開督導組會議，形成督導報告，報經派出督導組的審計機構審理后，及時向下級審計機構出具督導報告。督導報告的內容通常包括開展現場督導工作的情況、督導發現的問題、督導組的意見和建議、審計機構的改進措施、督導組對審計工作的評價等。

做好軍隊領導干部

經濟責任審計現場督導的對策

（一）突出發現問題，抓住重點審計項目做好督導計劃編制

新形勢下，軍隊審計機構面臨著人事事多的矛盾，尤其是作為“指揮部”的軍委審計署和駐戰區審計局，人員編制更加有限，所擔負的管理、協調、領導職能更加繁雜，這就需要審計機構和審計人員充分運用問題導向的思維方法，突出發現問題，抓住重點審計項目開展經濟責任審計現場督導。審計要做到全覆蓋，經濟責任審計現場督導同樣也應做到去覆蓋，而這并不意味著現場督導工作要廣泛撒網、均勻用力，而是要堅持“重點論”，緊緊抓住重點審計項目開展現場督導。為此，軍委審計署和駐戰區審計局應當在編制年度審計工作安排時做好統籌規劃，將現場督導項目的選取與經濟責任審計項目的選取相結合，突出潛在問題隱患大、審計難度大、審計責任大、審計風險大的審計項目開展現場督導，選好配好審計督導組的人員隊伍，編好督導工作方案，搞好督導前的培訓及其他準備工作。

（二）突出查證問題，緊盯重點審計環節編好督導工作底稿

在經濟責任審計現場督導實施階段，督導組要緊緊圍繞督導目標，抓住審計風險大、對審計結論的作出起關鍵作用的審計環節和審計時點，有針對性地展開現場督導工作。督導人員應當綜合運用監督、復核、指導、評價等督導方式和觀察、審閱、查證和詢問等督導方法，切實找準審計組在實施現場審計過程中存在的薄弱環節和潛在問題，及時與審計組成員和被審計單位有關人員溝通，并及時將相關信息、資料、記錄固化為督導證據，同時做好督導工作底稿的編制。收集督導證據和編制督導工作底稿時，要做到詳略得當，既要保證督導證據的適當性、充分性和相關性，同時還要避免將冗雜的文字記錄堆疊為督導證據。在現場督導過程中，督導組組長應當及時對督導人員的工作底稿進行復核，對于存在的問題應當及時與督導人員溝通，對于把握不準的問題還應報請派出督導組的審計機構進行研究。

（三）突出預防問題，圍繞改進審計工作搞好督導報告撰寫

現場督導只是上級審計機構加強審計管理的一種手段，其最終目的在于規范經濟責任審計工作、控制經濟責任審計風險和提高經濟責任審計質量。督導報告是經濟責任審計現場督導工作的最終成果，因而督導報告的撰寫應當緊緊圍繞改進審計工作這個中心來進行。督導組應當圍繞現場督導中發現的審計工作中存在的突出問題，提出有針對性且切實可行的意見和建議，使派出審計組的審計機構能夠及時改進審計工作，從而盡可能地避免相同的問題在今后的審計工作中再次發生。督導組的督導報告經派出督導組的審計機構進行審理后，以審計機構的名義向派出審計組的下級審計機構出具，成為具有約束力的法律文書，是下級審計機構今后加強審計管理、改進審計工作的切實依據和有效指南。

（作者單位：軍委機關事務管理總局服務局，軍委審計署第二審計中心，軍委審計署上海審計中心）