對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的審計(jì)調(diào)查

閻金平 潘武軍 田原

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策出臺(tái)以來(lái)，審計(jì)人員對(duì)政策制定、措施落實(shí)、結(jié)構(gòu)升級(jí)、品質(zhì)提升和資金保障、項(xiàng)目建設(shè)等貫徹落實(shí)情況進(jìn)行了深入調(diào)查。總體上各區(qū)縣在中省市農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策出臺(tái)之后，都制定了相應(yīng)的貫徹落實(shí)的文件，做出了安排部署，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)力度進(jìn)一步加大，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)展提速，財(cái)政投資力度不斷加大，各項(xiàng)工作取得了積極成效。但也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步認(rèn)真研究，有針對(duì)性地強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板，確保黨中央方針政策全面落實(shí)、結(jié)出碩果。

存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不優(yōu)。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)的結(jié)構(gòu)不優(yōu)。在西部地區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)林牧漁業(yè)發(fā)展不平衡，尤其是養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模發(fā)展緩慢。以審計(jì)調(diào)查的西部地區(qū)某市為例，畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重長(zhǎng)期低于30%。而當(dāng)前美國(guó)為60%，英國(guó)70%，北歐一些國(guó)家甚至高達(dá)80%-90%。我們相距較大。養(yǎng)殖業(yè)比重偏小，導(dǎo)致養(yǎng)殖業(yè)市場(chǎng)的產(chǎn)品供給主要靠外調(diào)，相應(yīng)的產(chǎn)品價(jià)格上升;農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)中的養(yǎng)殖產(chǎn)品比重偏低，這也導(dǎo)致居民體質(zhì)水平不高。二是種植業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不優(yōu)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在種植業(yè)中，普通糧食作物（小麥、玉米）種植面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥、糯玉米、紅薯、高淀粉馬鈴薯、雙低油菜等專用品種面積，產(chǎn)品多樣化不足，滿足不了市場(chǎng)多樣化需求;設(shè)施蔬菜面積較小、設(shè)施老化，季節(jié)性供給矛盾突出，供給量不足。特色果業(yè)發(fā)展不夠，高端優(yōu)質(zhì)果品供應(yīng)量較小，市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)較大的早中熟品種僅占20%，晚熟品種占80%，且上市時(shí)間比較集中，效益不高。種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不優(yōu)，使得農(nóng)民增收的步伐較慢，食品加工業(yè)需要的高端糧食產(chǎn)品外調(diào)依存度大，成本上升，農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)和銷售難現(xiàn)象易發(fā)、多發(fā)。

（二）農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)層次不高。“三品一標(biāo)”（無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色農(nóng)產(chǎn)品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、地理標(biāo)志產(chǎn)品）是優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的代表，也是農(nóng)產(chǎn)品更新?lián)Q代、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的標(biāo)志。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品中普通大路產(chǎn)品供應(yīng)量仍然偏大，“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品面積較小、產(chǎn)量不足、品種不多不優(yōu)。相比同期同為副省級(jí)的城市，如成都、武漢兩市通過(guò)認(rèn)證的綠色和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量還有很大差距。優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給品種不多、數(shù)量不足，既滿足不了市民對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，也極大影響了農(nóng)民增收，長(zhǎng)期來(lái)看也將影響農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

（三）農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展步伐不快。審計(jì)調(diào)查畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)糞污資源化利用設(shè)施建設(shè)情況發(fā)現(xiàn)，某區(qū)通過(guò)農(nóng)業(yè)部云平臺(tái)備案的74家養(yǎng)殖場(chǎng)中，只有26家建設(shè)有糞污資源化利用設(shè)施，其余48家尚未建設(shè)此類設(shè)施，占比達(dá)64.86%。抽查市級(jí)畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范場(chǎng)建設(shè)情況發(fā)現(xiàn)，仍然存在車輛及人員通道防疫設(shè)施不完善、不能正常使用的問(wèn)題，建好的設(shè)施未能發(fā)揮作用。還發(fā)現(xiàn)農(nóng)膜回收利用率僅為19.95%，農(nóng)藥瓶等廢棄物回收處置率更是低至0.12%。

（四）農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展緩慢。當(dāng)前，財(cái)政扶持打造的休閑觀光農(nóng)業(yè)仍以果蔬采摘為主，存在內(nèi)容較為單一、產(chǎn)品品質(zhì)不高、項(xiàng)目建設(shè)區(qū)交通不便、園區(qū)設(shè)施不完善等問(wèn)題，帶動(dòng)效應(yīng)不明顯。鄉(xiāng)村旅游精品化、特色化不夠，同質(zhì)化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，且與部分休閑農(nóng)業(yè)在發(fā)展內(nèi)容上簡(jiǎn)單重復(fù)，存在同類項(xiàng)目財(cái)政資金多頭投入現(xiàn)象。當(dāng)?shù)刎?cái)政安排扶持建設(shè)的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，普遍存在建設(shè)進(jìn)度緩慢、建設(shè)內(nèi)容質(zhì)量不高、配套設(shè)施不夠完善、經(jīng)營(yíng)管理人員品牌意識(shí)、服務(wù)意識(shí)較差等問(wèn)題，未能達(dá)到預(yù)期效果。

（五）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)財(cái)政扶持投入結(jié)構(gòu)需優(yōu)化。農(nóng)業(yè)一直是高投入、產(chǎn)出慢、風(fēng)險(xiǎn)大的產(chǎn)業(yè)。為了穩(wěn)定“三農(nóng)”，國(guó)家一直是高補(bǔ)貼。審計(jì)調(diào)查關(guān)注了各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用內(nèi)容和方向，發(fā)現(xiàn)用于種植大棚和養(yǎng)殖圈舍等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金占比達(dá)77.76%，而用于支持新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育、種養(yǎng)業(yè)良種體系建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)、品牌創(chuàng)建等高水平發(fā)展的資金，僅占22.24%。財(cái)政扶持資金投入結(jié)構(gòu)的不合理，直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢、升級(jí)滯后，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)財(cái)政扶持資金投入結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化。

（六）農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率不高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本做到了全覆蓋，但標(biāo)準(zhǔn)化細(xì)分才剛剛開(kāi)始，精細(xì)化、精準(zhǔn)化指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水平還不高。在與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最為接近的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)產(chǎn)品電商化銷售比例偏低，傳統(tǒng)銷售手段仍占據(jù)主導(dǎo)地位。用于扶持區(qū)縣互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)方面的資金僅占此類財(cái)政扶持資金總量的7.84%，輸血造血功能嚴(yán)重不足。農(nóng)業(yè)科技特派員政策落實(shí)情況不容樂(lè)觀，高校、科研機(jī)構(gòu)專家不能保證服務(wù)基層時(shí)間，科技助農(nóng)、興農(nóng)的作用發(fā)揮欠佳。對(duì)時(shí)間上有保證、幫扶帶動(dòng)更貼近實(shí)際的職業(yè)農(nóng)民等“土專家”，后續(xù)教育培訓(xùn)不夠。

主要原因

一是在思想認(rèn)識(shí)上。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的各項(xiàng)政策，既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的方向，也是農(nóng)民持續(xù)增收的保障，昭示著新時(shí)代“三農(nóng)”發(fā)展的美好前景。同時(shí)，更是對(duì)各地黨委政府發(fā)展新時(shí)代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能力水平的挑戰(zhàn)。但實(shí)際當(dāng)中，許多地方對(duì)此認(rèn)識(shí)不足，有的仍然停留在固有的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的認(rèn)知上，工作方法、具體指導(dǎo)還是老一套，有的只看到了利好的一面，看不到挑戰(zhàn)，特別是直接從事與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)工作的干部學(xué)習(xí)緊迫感不強(qiáng)、動(dòng)力不足，認(rèn)識(shí)還不到位。

二是在內(nèi)生動(dòng)力上。農(nóng)業(yè)一直有投入大、風(fēng)險(xiǎn)高、產(chǎn)出低、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，加之當(dāng)前西部農(nóng)村整體氛圍上經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意識(shí)不強(qiáng)、能力不足，現(xiàn)代農(nóng)民職業(yè)素養(yǎng)不高，導(dǎo)致具有資本實(shí)力的大戶等社會(huì)力量不敢貿(mào)然涉足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，也不愿投入足夠資金研發(fā)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、打造推廣名優(yōu)品牌;長(zhǎng)期植根于土地的普通農(nóng)民（“散戶”），因投入產(chǎn)出比太低，寧愿外出打工也不愿依賴土地，造成大面積的土地仍然種植的是普通的、易成活、不需要費(fèi)時(shí)費(fèi)力打理的普通品種，對(duì)投入精力和資金做農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級(jí)興趣不大，缺乏積極性。

三是在政策設(shè)計(jì)上。制定方案時(shí)，有的部門單位調(diào)查研究不夠深入細(xì)致，有的內(nèi)容照抄照搬上級(jí)文件，過(guò)于原則，不便于執(zhí)行;有的內(nèi)容設(shè)計(jì)還停留在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的層次，本身指標(biāo)內(nèi)容不夠超前，導(dǎo)致有的項(xiàng)目立項(xiàng)不夠科學(xué)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也需要技術(shù)，尤其是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)更需要新型專門人才，而現(xiàn)有的政府職能工作人員的專業(yè)技術(shù)、能力水平顯然還不適應(yīng)，導(dǎo)致有的政策在制定時(shí)就先天的帶有局限性，比如，對(duì)財(cái)政資金投入流向應(yīng)大力支持的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育、種養(yǎng)業(yè)良種體系建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備等領(lǐng)域的內(nèi)容不熟悉，不了解，導(dǎo)致政策的引導(dǎo)作用發(fā)揮不夠。

四是在日常監(jiān)管上。一些項(xiàng)目區(qū)縣、主管部門執(zhí)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案不夠嚴(yán)格，安排布置多，具體指導(dǎo)少，經(jīng)常性的檢查不到位，經(jīng)常化、精細(xì)化管理不夠，特別是對(duì)具有農(nóng)產(chǎn)品更新?lián)Q代、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)“龍頭”作用的重點(diǎn)園區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目指導(dǎo)不夠，影響了政策落實(shí)效果。有的項(xiàng)目主管部門項(xiàng)目實(shí)施緩慢、驗(yàn)收滯后，導(dǎo)致資金撥付不及時(shí)、效益發(fā)揮不夠。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)

結(jié)構(gòu)性改革的建議

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革后各部門職能職責(zé)，及時(shí)調(diào)整職能發(fā)生變化部門的改革任務(wù)。積極出臺(tái)完善有關(guān)政策，對(duì)制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地、人才、資金等瓶頸問(wèn)題予以政策支持。要堅(jiān)持長(zhǎng)期規(guī)劃和短期計(jì)劃相銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，持續(xù)推進(jìn)改革。要加強(qiáng)對(duì)改革任務(wù)完成情況的考核，促進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)如期完成。

（二）優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效益。改善、優(yōu)化財(cái)政資金投向結(jié)構(gòu)，同時(shí)積極引導(dǎo)社會(huì)資金投向新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、高品質(zhì)產(chǎn)品研發(fā)等領(lǐng)域，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、規(guī)模化水平，走品牌發(fā)展之路，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。促進(jìn)畜產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)向主產(chǎn)區(qū)聚集，增加畜牧業(yè)產(chǎn)值，有效帶動(dòng)養(yǎng)殖戶增收，穩(wěn)定增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效益。

（三）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)，暢通農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷渠道。加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”建設(shè)，探索構(gòu)建地區(qū)農(nóng)業(yè)信息共享與綜合服務(wù)平臺(tái)，加快培育農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，暢通信息流通渠道，破解“小農(nóng)戶與大市場(chǎng)”對(duì)接難題，全面提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、銷售、安全監(jiān)管等領(lǐng)域互聯(lián)互通水平，提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率，有效促進(jìn)農(nóng)民增收。

（四）深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全的可持續(xù)發(fā)展之路。提高農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全面開(kāi)展農(nóng)業(yè)廢棄物回收、利用、處置工作，積極推進(jìn)畜禽糞便、秸稈、農(nóng)膜等資源化利用，盡快實(shí)現(xiàn)清潔化、無(wú)公害處理全覆蓋，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展。更加注重資源節(jié)約、更加注重環(huán)境友好、更加注重生態(tài)保育、更加注重產(chǎn)品質(zhì)量。

（五）整合農(nóng)業(yè)休閑觀光和鄉(xiāng)村旅游力量，打造一批休閑游亮點(diǎn)。可將農(nóng)業(yè)部門管理的休閑農(nóng)業(yè)、觀光果園等項(xiàng)目與旅游部門管理的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目有效整合，形成發(fā)展合力，努力打造一批示范項(xiàng)目、精品線路，帶動(dòng)和促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

（六）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技隊(duì)伍建設(shè)，提高科技帶動(dòng)力。完善科研院所、高等院校專家、農(nóng)業(yè)科技特派員服務(wù)制度，量化特派員下鄉(xiāng)服務(wù)時(shí)間，提高特派員科技指導(dǎo)的針對(duì)性;加大對(duì)職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)，探索將“土專家”納入科技人才管理體系，讓“土專家”有更多的提高、發(fā)展和發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技帶動(dòng)力。

（作者單位：西安市審計(jì)局）