基于主體功能區戰略與制度的沿海地區空間管理的特殊性分析

丁鵬飛

摘要：為有效保護和開發國土資源，我國在全國陸地空間以及內水和領海（港澳臺除外）范圍內實施主體功能區規劃。作為海陸交界的沿海地區，受到海陸共同影響。如何在主體功能區戰略與制度下充分考慮沿海地區的特殊性對其空間進行管理與治理是現今面臨的一大難題，文章即從這一角度出發，在研究主體功能區戰略與制度和沿海地區管理特殊性的基礎上，對未來沿海地區空間管理與治理提出建議。

關鍵詞：主體功能區;沿海地區;空間管理;

一、引言

沿海地區的定義尚未統一，美國《21世紀海洋藍圖》定義沿海地區為海陸交匯的地區，包括近岸地帶、沿海州、沿海帶縣、沿海流域縣四部分。而《中國海洋統計年鑒》給定義沿海地區是有海岸線的地區，按行政區劃分為沿海省、自治區和直轄市。

同樣作為海陸交界的海岸帶的定義和范圍也是模糊不清的，例如，美國頒布的《海岸帶管理法》規定海岸帶是沿海州的海岸縣和彼此間交互影響的臨海水域和鄰近的濱海陸地。《墨西哥海洋和海岸可持續發展的國家環境政策》中確定海岸帶是陸地區域、海洋區域和所有墨西哥島嶼的組合。我國學者房成義認為海岸帶是指直接入海的流域地區和外至大陸架的整個水域。徐質斌、牛增福認為海岸帶包括沿著海岸線的陸地、潮水出沒的灘地和陸地向海面以下延伸的部分。駱永明認為海岸帶是以海岸線為基準向海、陸兩個方向輻射擴散的地帶。在實踐中《海岸帶調查技術規程》中確定調查范圍為海岸線向陸延伸 10 千米，向海延伸20米等深線。對海岸帶概念與范圍的不統一，造成了部門職能重疊、管轄范圍沖突和海岸帶開發權屬等問題，加大了海岸帶管理的難度。

二、我國主體功能區戰略與制度的產生、實施及演變

近年來，我國經濟發展迅速，但各地在重視經濟發展的同時，忽視了對生態環境的保護，對國土空間的開發利用也存在著低效、浪費和違背空間屬性的現象。為實現可持續發展目標，必須有效保護和開發國土資源。

2006年國務院辦公廳下發了《關于開展全國主體功能區規劃編制工作的通知》（國辦發〔2006〕85號），明確了編制主體功能區規劃。2007年發布《關于編制全國主體功能區規劃的意見》（國發〔2007〕21號）明確了主體功能區規劃是各類規劃在空間開發和布局的基本依據。2010年發布《全國主體功能區規劃》全國主體功能區規劃被確定為戰略性、基礎性、約束性規劃。2017年《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》（中發〔2017〕27號）提出深入實施主體功能區戰略，發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度作用，科學劃定縣域“三區三線”空間格局。

三、沿海地區空間管理的特殊性

（一）海陸屬性的異同

《海洋法公約》規定，海洋面積的絕大部分為公海“任何國家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權之下。”大部分的海洋具有“共用物”的屬性，屬于人類的共同財富。而陸地不具備“共用物”屬性，在國際法上，領土主權受到邊界的限制。

海洋與陸地具有相似的自然屬性，二者都具有整體性，其內部各要素之間都是牽一發動全身的關系;都具有生產性，可以產生人類生產和生活所需品;除此之外還都具有面積有限性、位置固定性和多用途性等等;海洋與陸地也具有相似的社會屬性，在海洋（陸地）的開發利用過程中，一方面形成了人與海洋（陸地）的關系，另一方面形成了人與人的關系。

（二）沿海地區的特殊性分析

進入21世紀后，我國在沿海地區布設了“一帶一路”等近20個國家發展戰略。沿海地區的交通便利、資源豐富、人口眾多，沿海省、直轄市和自治區僅占陸地國土面積13%，但卻集中了全國42%的人口和60%以上的國內生產總值。作為海洋系統與陸地系統交互的特殊地域，沿海地區的資源開發、生態環境保護、經濟發展等都受到海陸的共同影響，所以沿海地區的發展面臨著人、海、陸三者的協調，更為復雜。沿海地區的管理涉及到各種各樣的利益主體，包括臨海工業、漁業、旅游業、以及城鄉開發、環境保護等，沿海地區的規劃需要參考海洋功能區劃、城市發展規劃、土地利用規劃和環境與生態保護等。但目前對沿海地區的界定并不明確，

（三）國際海岸帶空間管理及規劃的特點及借鑒

海岸帶綜合管理是海岸帶管理的高級形式，起源、發展于美國，早期用海岸帶管理這一概念表示對海岸帶地區的管理，后在1989年美國查爾斯頓的第一次國際會議中提出了協調管理機構、環境、社會文化資源之間關系的海岸帶綜合管理的概念，當前海岸帶綜合管理的概念尚未統一，“綜合”所涵的內容也不相同，但綜合管理的理念已為各沿海國家所接受，海岸帶綜合管理與海岸帶管理的使用不分彼此。

目前沿海發達國家和地區的海岸帶綜合管理經驗較豐富，相關政策和法律制定的時間也較早。其共同特點是采取自上而下的管理模式，主要是給出海岸帶開發與保護的法律、政策、原則等，用以指導海岸帶開發與保護;為解決地方海岸帶治理各自為政所產生的問題，可成立跨部門合作機構，如英國政府成立了“海岸帶政策小組”的跨部門機構。海岸帶的綜合管理需要綜合社會、經濟、環境、法律等多方面因素，需要多部門協作配合。

在海岸帶規劃方面，根據規劃的性質和任務不同，可分為政策性規劃和工作發展規劃。美國、日本等沿海國家多實行政策性規劃，明確設定海岸帶開發與保護的原則、法規、政策和發展方向等，對海岸帶的開發保護進行指導 。而我國目前規劃的制定屬于工作發展規劃，由于規劃的編制部門對實際情況了解不透徹，導致規劃難以實施，難以達到預期規劃目標。在今后的發展中，我國也應制定海岸帶的政策規劃，以彌補工作發展規劃的不足。

（四）目前我國沿海地區空間管理的現狀及問題

沿海地區空間管理日益受到廣泛關注，但我國沿海地區的管理仍處于起步階段，在理論、實踐、政策和法規的制定上都存在很多不足。

在理論上，雖然一些沿海城市開始意識到合理規劃發展的重要性，并開展了對海岸帶綜合管理的規劃的探討。但是這些規劃和管理僅專注于陸地土地規劃或海洋空間規劃，難以兼顧海洋和陸地以及沿海地區。由于在國家層面沒有明確統一可操作的海岸帶管理戰略，沿海地區在制定發展規劃時，可能會為追求經濟發展而忽視資源環境的保護，造成沿海地區生態環境惡化阻礙實現可持續發展。

在實踐上，由于沿海地區涉及不同地域、各類學科、各級政府，在制定管理計劃時難以兼顧各利益相關者的需求，交流反饋不及時，難以達成管理共識促進管理的有效實施。

在政策制定上，海洋主體功能區劃和陸域主體功能區劃都是從國家發展的全局出發，都具有整體性和宏觀性。《全國主體功能區規劃》與《全國海域主體功能區規劃》劃定的四類主體功能區的銜接，尤其是沿海地區的銜接存在問題，如《全國主體功能區規劃》與《全國海洋主體功能區規劃》中的優化開發區并不統一，存在矛盾。這就使得沿海地區在確定優化開發區時出現重復或缺失問題。

在法律法規上，現行的《中華人民共和國海域使用管理法》中的海域是是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。《中華人民共和國海洋環境保護法》適用于中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域。《礦產資源發》、《海上交通安全法》、《土地管理法》等法規等，這些法律法規的適用空間范圍都包含海岸帶。海岸帶的開發利用以何法為主并不確定，考慮到海岸帶開發利用的特殊性以及海岸帶綜合管理的困難性，我國也應頒布專門的海岸帶法律。

四、建議

基于沿海地區空間管理的特殊性，及主體功能區戰略與制度和陸海統籌原則，本文建議從以下幾個方面入手促進沿海地區空間管理的完善與發展。

首先，調適海陸功能，主體功能區劃與海洋主體功能區劃、海洋功能區劃與海洋主體功能區劃以及海岸帶規劃、海島規劃等各類海洋空間規劃相互協調是當前的難點之一。為協調各類規劃的利益需求，可采取折中的辦法，如在海洋功能區劃中的港口航運區周圍設重點開發區。也可適當調整海洋功能區劃，如漁業資源利用和養護區及旅游區在促進地區經濟增長上有重要作用，在協調各類規劃的過程中，可在主體功能區劃的范圍內逐步拓展海洋功能區的生態保護功能。

其次，明確陸海統籌原則，在《全國主體功能區規劃》中要求堅持陸海統籌原則，而在《全國海域主體功能區規劃》中堅持海陸統籌原則，這是規劃應該以陸為主還是以海為主的分歧所在。因我國的大陸空間發展始終是最基本、最重要的，且在國家官方的權威提法中普遍采用“陸海統籌”這一提法，所以本文支持堅持以陸為主、陸海統籌原則。

再次，明確沿海地區治理的關鍵層級。由于當前主體功能區規劃只有國家和省兩級，考慮到沿海地區的特殊性，本文建議在沿海地區將縣設定為治理的關鍵層級。縣具有獨立編制規劃的職能，且是海洋功能區劃編制的基本主體，也是濱海工業園、濱海新城、濱海新區等產業組團的管理主體。以縣為治理沿海地區的關鍵層級，有利于促進陸海統籌，解決陸海矛盾。

最后，促進沿海地區管理體制創新。雖已建立自然資源部，但將各類管理體系相互結合，仍然存在諸多困難。因此文本建議試行陸海機構合署辦公，并充分發揮沿海地區居民、企業等利益相關者的參與。

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