農村住宅抵押問題研究

周俊彥 高建崗 蔣騰平

[摘要]通過文獻閱讀、實地調研和訪談，對浙江省嘉善縣農村住宅抵押試點開展的過程中的基本情況進行整理和總結;了解并分析嘉善農村住宅抵押與城市商品房抵押之間存在的差異，對農村住宅抵押試點中產生的經驗、存在的不足進行分析;對如何更好地規避農村住宅抵押的風險，如何擴大農村住宅抵押經驗的試用范圍提出對策。

[關鍵詞]農村住宅抵押;農村財產權抵押;農村產權制度

[中圖分類號]F830[文獻標識碼]A

1 引言

長久以來農村為國家工業化、城市化提供了巨大的資本，但是由于城鄉二元體制和一些現實因素的影響，農村市場的發展受到了很大的限制。在日常農業生產經營的過程中，農民對金融服務的需求日益增加，但是金融機構在農村區域的貸款和其它金融服務的投放力度卻一直不強，農村金融體系亟需改革。在我國農村，住宅占據著村民資產的極大比重，但這部分資產的價值卻被種種因素所限制。通過政策扶持，在明晰產權的前提下，允許村民進行住宅抵押可以喚醒這部分“沉睡的資本”，為農村的發展提供動力，對解決“三農”問題也具有重要意義。

王利明認為宅基地使用權作為財產權的一種，其身份卻十分特殊，且其流轉只能限定在一定的范圍內進行，而不能自由流轉。王衛國認為宅基地使用權的本質是土地使用權在集體內部的分配，所以只能被宅基地所在集體的成員享有。只有將宅基地的轉讓限制在其所在的村集體成員之間，才能實現集體土地的公有公用。韓世遠教授認為，在原則上，農民的房屋屬于其合法擁有的私人財產，可以進行合法財產的買賣，因而禁止農村房屋抵押的法律不能令人信服。高圣平、劉萍認為宅基地能夠在一定程度上承擔起社會保障的功能，但是以目前農村的社會保障不足為理由，來否定宅基地使用權轉讓的觀點是站不住腳的;農村房屋，即使是宅基地使用權的流轉未作政策調整的情況下，也是可以作為抵押物的。楊明剛認為將社會保障作為理由來限制農村宅基地使用權的轉讓，會使人陷人邏輯悖論，同時也不利于逐步建立和完善農村社會保障體系。郭明瑞指出應該允許農村房屋與宅基地捆綁抵押，房屋與宅基地的抵押并不一定會導致農民失去房屋，從另一個方面來講，解決農民居住的問題也不能僅靠房屋所有權的保留。從農民自身的需求上看我國農村地區對金融的需求十分巨大且迫切，農民創業的過程中遇到的最大障礙也往往是資金的匱乏。王志強通過對農村房屋抵押融資的法律問題進行研究，認為目前農村房屋抵押融資的困境主要是法律規定的缺失和各個法律規范之間存在著沖突;孟全省在對農戶房屋資產價值評估的研究中提到，可以從全國各個地區的實際情況出發，通過廣泛調查，制定出一個較為詳細的價值參考標準。沈永敏認為目前需要建立起一個城鄉一體化的房產管理制度，農村住宅可以在準確核實面積的基礎上，房地產行政管理部門應該統一對農村宅基地使用權和住宅所有權實行與城鎮房屋產權登記制度類似的規范化地籍管理。

目前，我國的農村住宅抵押正處于限制抵押階段，且正在向自由抵押過度。農村住宅抵押可以為農民創業提供資金，帶動農戶宅基地流轉，推動農村農業現代化，實現農民致富和城鄉差距縮小。但是農宅中的宅基地屬于農村建設用地，和農地一樣，在金融化的過程中應注重其特殊性，所以我們不能完全否定禁止抵押的觀點，從這些學者們所顧慮的立法、社會穩定、社會保障以及公共利益等角度來看，這些正是我們研究農村住宅自由抵押所需要重視和解決的。

通過政策扶持，在明晰產權的前提下，允許村民進行住宅抵押可以喚醒這部分“沉睡的資本”，為農村農業現代化提供資金的支持，推動農民致富，實現城鄉差距的縮小;可以通過農村住宅抵押貸款，推動宅基地流轉;可以為銀行金融服務深入農村打好基礎，完善我國的金融體系;可以推動我國城鄉二元格局的改變，有利于國家城鎮化戰略的實施。

2 農村住宅抵押內涵

2.1 概念界定

農村住宅抵押是指集體農民以其宅基地使用權和房屋所有權，或集體住房的房產證作為抵押物，向金融機構申請貸款的一種融資方式。在一般情況下，農村住宅能否用于抵押的根本問題是農村房屋之下的宅基地能否用于抵押。但由于目前農村土地利用的集約化，不少農民開始“上樓”，居住在由村集體所有的，但分配到各個農戶的公寓房內，因而我們也需要考慮這些具有農村集體財產性質的住房的抵押問題。

2.2 農村住宅抵押權的變革

根據我國《土地管理法》對宅基地的相關規定：宅基地屬于農民集體所有;我國農村村民每戶只能擁有一處宅基地，且其面積不能超過省、自治區、直轄市規定的標準;村民在出賣、出租農村住房后，再申請宅基地的，不予批準。

在《物權法》中，雖然規定了所有權人對自己的不動產或者動產可以依法享有占有、使用、收益和處分的權利，但同時又規定了：農村宅基地使用權的取得、行使、轉讓，適用于土地管理法等法律和國家有關規定。

從中我們可看到一個明顯的矛盾：住房不能脫離宅基地單獨存在，即使農民擁有宅基地之上的住宅的完整所有權，但因為宅基地的所有權屬于村集體，農民依然不能對自己的住宅進行轉讓和抵押，致使房地權利不一致。這一矛盾也在《擔保法》中得到了體現：抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押，但宅基地作為集體所有的土地使用權，不得用于抵押。

由于法律明令禁止了農村宅基地的抵押，所以農村住宅的抵押不能得到支持。2004 年 11 月，國土資源部頒布了《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發[2004]234 號），在該意見中規定了嚴格禁止城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。這一規定雖沒有明確提到農村宅基地是否可以用于抵押，但是在很大程度上將農村住宅的經濟價值降到了最低。

3 目前我國農村住宅抵押主要存在的問題

3.1 農村房屋普遍無產權證書

農村住宅抵押，首先需要農民擁有用于抵押的房屋的合法產權，權利憑證則是最好的證明。但是由于歷史遺留問題，目前我國大部分農村地區幾乎沒有對農村房屋進行產權登記和確權頒證。因而，目前大部分的農民都沒有領到《宅基地使用權證》和《房屋所有權證》這兩本證書，或者只領到了《宅基地使用權證》，對于自身的房屋卻沒有任何產權證明。這使得大部分農民對擁有的住房所有權和宅基地使用權依然缺乏有效的法律保護，兩證的缺失使得房屋管理部門無法進行正常的抵押登記。

3.2 農村住宅抵押沒有合法登記

房屋抵押權的設定，除了需要簽訂抵押合同外，還需要進行抵押登記。根據《房屋登記辦法》第87條的規定：在申請農村村民住房所有權轉移登記時，若受讓人不屬于房屋所在地的農村集體經濟組織成員時，除法律法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理。而金融機構明顯不屬于經濟組織成員的范疇內，按照規定，就無法進行抵押登記，抵押行為就屬于無效。這在實際操作中給金融機構帶來了巨大的操作困難，抵押登記的缺失也是的農民的抵押貸款缺乏法律的支持，得不到應有的保障。

3.3 房屋抵押的變現問題

當借款人無法履行債務而出現違約時，金融機構就可以實施抵押權。但是，這種抵押權在現實中很難實現，因為在我國《物權法》中有“宅基地使用權”不可用于抵押的明確規定。即使設立在宅基地之上的農村住房可以被允許抵押，但是在“房地一體”的規則下，如果在實現抵押權的同時不能一起轉移宅基地使用權，那么違法了我國《物權法》規定的“地隨房走，房隨地走”的原則，使得抵押權無法實現。另外，宅基地流轉的限制性，使得抵押權只能在抵押人所在的農村經濟組織中完成。這不僅大大降低了抵押物的經濟價值，在實踐中更是很難實現。原因在于農村集體是一個半熟人的社會，大部分的集體成員會因為怕傷及同抵押人之間的感情而不愿意購買。即使真的成功在農戶之間實現了流轉，但這與我國《土地管理法》中“一戶一宅”的原則相違背

3.4 農村住宅抵押的估值難

作為抵押物的農村住宅的價值的評估不僅是抵押實現的前提，更是抵押的基礎。和城市住宅不同，農村房屋由于流轉受限制，所以幾乎不存在交易市場，因此也就缺乏一個公允的市場價值。另外，不同的農村住房所用的建筑材料、成本質量都存在很大的差異。抵押物價值的確定缺乏統一的標準，這就很大程度上限制了農房的價值，造成了大部分的農村住宅抵押貸款額度小等問題。

3.4.1 農民的參與程度不夠。目前，農民通過金融機構進行融資的意識還不強烈，甚至缺乏了解。而且農民“安土重遷”的思想較為嚴重，農村住房財產權抵押涉及到他們最為敏感的住房問題。金融機構和村組織可以加強對農民進行農村金融知識的普及，讓農民了解更多合法安全融資的途徑，促進農村金融安全有序。

3.4.2 農民還款風險較大。農民利用住房財產權抵押融資主要用于農業生產，但目前農產品市場不穩定，且種植過程中易遭受干旱洪水等的自然災害影響，風險較大。政府、村集體應積極引導農民進行科學化專業化種植或養殖，為農民種植養殖過程中出現的問題進行指導，建立起健康有序的農產品交易市場，減少農民生產風險，提高農民還貸能力。

3.4.3 試點村莊經濟水平較高，不具有普遍性。嘉善選取的姚莊鎮桃源新邨和展豐村，以及魏塘街道李家社區是嘉善經濟水平較高的農村，已經完成了農村產權確權登記，實現了農村社保覆蓋。目前需要貸款的農戶大多是農業生產合作社的負責人或鄉鎮企業主，貸款的主要目的是用于擴大專業化種植養殖面積、購置農業設備，或是用于鄉鎮企業發展。他們的還貸能力強，試點兩年時間內尚未發生違約和涉及宅基地的糾紛問題。以此為試點難以保障全面推廣后會出現新的問題。

3.4.4 注重抵押風險防控，保障貸款安全。在農村住宅財產權抵押貸款前，充分做好貸前調查，由金融機構通過實地調查、訪談等方式做好農戶授信，建立完備的農戶信用體系。在貸款額度上，制度規定了不得超過評估價值的 70%。建立風險補償金制度，允許集體回購和社員定購。通過這三大主要措施，嘉善的農村住房財產權已基本解決了抵押人——農民的基本權益保障問題，抵押物——農村住房和宅基地的處置問題，以及抵押權人——金融機構的貸款資金安全問題。一些學者和民眾對農村住宅抵押的顧慮主要集中在：農村住房和宅基地具有社會保障的功能，允許農村住宅抵押會導致農民失地的情況，不利于社會穩定。事實上真正能夠保障農民生存權益的是建立起完善的社會保障體系，如農民社會養老保險等。嘉善試點的幾個村在先前的“兩分兩換”和新農村建設的過程中已經全面實現了農民社保的覆蓋，因而實施農村住房財產權抵押對農戶的生存保障的威脅極小。集體資產歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格、流轉不通暢等在目前農村凸顯的這些問題，

4 農村住宅抵押措施

隨著農村經濟的發展，農業產業化的推進和農村產業結構的的調整必然導致農民融資需求的增加，農房的融資功能將日益增強。針對目前我國農村住宅抵押存在的問題和試點地區的經驗，提出以下建議。

4.1 完善法律

目前我國的《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》都限制了農村住宅的抵押。但在市場經濟下，一切的經濟活動都需要在法律的框架內開展。所以推進農村住宅抵押需要消除法律的障礙。考慮到在全國大范圍背景下，部分地區的宅基地承擔著較為重要、難以替代的社會保障功能，可以允許農村宅基地使用權有條件抵押，如允許擁有一處以上宅基地或其他住宅的農戶參與抵押，禁止權屬不清有爭議的住宅、未取得集體土地使用權證和房屋所有權證的住宅、違反土地利用總體規劃等的住宅進行抵押。

4.2 開展農村產權制度改革

深化農村產權確權登記工作，保障農民權益。對農村宅基地進行清理，將它們與國土部門的清冊進行核對確定，完善農村《集體土地使用證》，隨后對合法戶型的建筑面積進行測繪，并確定住房面積。最后將登記備案，與股權和土地承包經營權證登記一起，建立起完整的農村產權檔案信息系統，實現動態登記和規范管理的同步運作。使農民的權益在未來的改革中仍能得到充分的保護，在推進新型城鎮化的過程中實現“權可抵押、權隨人走、帶權入城”，保障農民權益不受侵害。保障農民享有更多的財產權利，增強農村市場的活力，同時也能為農村住宅抵押提供最基礎的保障。最大程度地放大農村產權的抵押存量和幅射面，最大程度地釋放改革的集群效應。

4.3 推動農村產權的流轉，創新集體資產權益的實現方式

開展包含農村土地征收、農村集體經營性建設用地入市，以及農村宅基地制度改革等的一系列產權改革，如允許集體經營性建設用地在符合規劃、符合用途管制和依法取得的前提下進行轉讓、租賃，或者入股等;探索農村宅基地的有償使用制度和有償退出機制;允許地區探索農民住房財產權進行抵押、擔保和流轉的有效途徑;允許農村承包土地經營權在合法依規的前提下進行抵押、擔保和轉讓，甚至在一些改革條件較好的地區開展農民土地承包經營權的有償退出試點。進而，逐步建立起一個城鄉一體、開放規范的農村產權流轉市場。積極探索農村的土地承包經營權股權化、集體資產股份化和農村資源資本化。通過多種渠道促進農民的增收，如由農民自愿將自己的承包經營權入股，共同成立合作社，并以此統一對外開展土地流轉，實現農業生產的規模化;或者成立集體資產經營管理公司，以按人頭分配的方式，將股份發放給各個農民，并發放股權證，最后按公司的經營收益進行股權分紅等。

4.4 探索農村產權交易機制

完善農村產權交易中心的實際工作內容和操作流程，完善縣、鎮、村三級聯動的農村產權市場交易運行制度，建立起科學合理的農村產權市場的評估體系，制定一套規范的農村產權抵押融資和交易辦法，最終達到能夠促進農村產權能夠公開、公正、規范流轉交易的狀態。推進農村住房財產權的抵押、擔保和轉讓與建立農村宅基地在縣域范圍內的置換、有償使用、有償退出機制，農村住房財產權抵押可以真正實現“房隨地走，房地一體”，更好地實現抵押物的處置。

4.5 發展多種形式的農業適度規模經營

通過加快培育新型農業經營主體，如家庭農場、農民合作社和農業產業化龍頭企業等。構建一個符合我國國情的現代化農業經營體系，提高我國農村農業經營的集約化、規模化、組織化、社會化、產業化程度。

5 對農村住宅抵押融資的展望

目前，隨著經濟的發展和農民素質的提高，農民參與農業規模化、專業化經營，以及農村“農家樂”或農村電商等農村第三產業經營的積極性不斷高漲，農村融資需求也會相應地不斷增加。同時透過這些年政策對農村住宅抵押的扶持和各地區的試點正在有序開展，我們可以看出未來農村住宅抵押必然會走向合法化和普及化。

同時我們也要看到，我國的農村住宅抵押目前正處于探索階段。農民對將自家住宅用于抵押的積極性明顯不高，對各項農村金融服務的了解程度不夠;農村住宅的價值評估問題沒有明確的標準可以依循，農村住宅抵押仍和商品房抵押存在較大的差異。各地農村產權確權頒證程度各不相同，產權不明晰的情況仍大量存在。最重要的是，目前的法律并沒有在“房地一體”的前提下，明文允許農村住宅進行抵押。但是伴隨著農村產權制度改革的開展，農村住宅抵押問題中存在的產權不明晰、抵押物估值困難、抵押物變現困難等問題開始逐漸得到了較好的解決。為了使農村住宅抵押在未來能夠更好地為農民服務，對農村住宅抵押的研究將不再是農村住宅能否抵押的問題，而應該著重解決如何規范農村住宅抵押的流程，如何創新農村住宅抵押的方式。而且伴隨著城鄉一體化的進程，未來農村住宅抵押所承擔的職責不僅是為農民提供金融服務，也是為農民進城后其應有的農村產權權益的保障，因此農村住宅抵押在未來能夠為更多的農民或進城農民提供金融支持，從而更好地推動農村經濟發展和進一步推動城鄉一體化進程。

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