淺析“三治合一”的基層社會治理體系

褚夫馳

[摘要]基層社會治理一直以來都是推動國家進步和現代化發展的重要力量，也是國家治理體系中最為重要的一環。黨的十九大報告首次提出了自治法治德治相結合的概念，將構建社會治理體系放在了改革至關重要的位置上，強調社會治理的重心必須落到城鄉。如何創新體制，推進基層社會治理體系的完善是我國社會治理現代化的重要部分。從目前我國基層“三治合一”的現狀著手，通過分析存在的問題，找出解決途徑，試圖完善我國基層社會治理體系。

[關鍵詞]基層社會;三治合一;創新體制

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A

1 “三治合一”綜述

我國自1978年改革開放以來，社會基層鄉村治理也已走過40余年，主要經歷過三個階段：人民公社解體—村民自治—鄉村共治，他們都是我國特色社會主義基層治理體系的重要組成部分，正是由于改革道路上的不斷探索與嘗試，才讓鄉村治理體系不斷的成熟與發展，凝結成為如今“三治合一”治理體系。

1.1 “三治合一”的演變歷程

1978年是我國改革的第一年，那一年社會基層還保有原來的人民公社體制，隨后隨著《憲法》中相應法律法規的出臺，人民公社體制逐步瓦解，經過6年的改革，到1984年，各鄉政府基本成立，村民自治，村民共治等鄉村治理模式相繼出現。

1.1.1 村民自治的興起。家庭聯產承包責任制對公社造成了一定的沖擊，而新的基礎組織并不成熟，社會管理在這期間出現了很多漏洞，鄉村治理惡化，產生了許多社會問題，影響了社會經濟發展的穩定。在這一背景下，群眾自治組織出現了。

1.1.2 鄉政村治的發展。1982年，家庭聯產承包責任制正式確立，拉開了農村土地改革的大幕，而鄉政村治也在這個時候蓬勃發展。鄉政村治的出現，對當時農村組織的癱瘓狀態起到了至關重要的領導作用。同時也為農村的發展開發出了新的治理模式，在做好基層維權的同時，也維護了國家和社會的安定。鄉政村治實際上是圍繞農村土地經營權下放，農民民主主權回歸農民的一種治理方式，它強調將鄉鎮政府的管理與村民自治相結合，提倡一種平等互助的民主關系，它為“三治合一”體系的形成提供了相應的實踐基礎。

1.1.3 鄉村共治的出現。2006年的十六屆六中全會提出了建設農村社區，加強農村社會建設，為適應農村的進一步改革與變化，鄉村共治應運而生。鄉村共治主要是指在鄉鎮政府的領導和組織下，多元主體共同參與治理，充分調動村民的自主意識和自我管理意識，建立以德治為支撐，以法治為保障，以自治為核心的自我監督、自我教育、自我服務的治理體系。

1.2“三治合一”在基層社會的重要表現

1.2.1 規范法治，在各基層大力宣傳法治建設。自“三治合一”的治理體系發展以來，各基層社會都以“法律六進”為主要載體，依托各鎮（街道）司法所，落實一鎮（街道）一法律顧問，一村（社區）一法治指導員;開展民主法治示范村、社區創建活動，定期評選優秀民主法治示范村（社區）;積極在當地電臺開通各種法治節目，以此來科普法律，加強村民的法律意識，讓整個基層社會的法治氛圍濃厚，人民遇事，解決問題的渠道也更加多樣化了。

1.2.2 “以德為先”，大力開展各類德育活動。中國的傳統美德一直是影響我國世世代代發展的精神文化。現讓德育下鄉，讓道德教育面向更為廣闊的群體，是基層德治的重要體現之一。

1.2.3 加強自治體系建設，基層人民自主解決問題的能力越來越強。“三治合一”體系之中，自治是唯一能夠通過自己來解決問題的途徑。據此，在許多鄉村基層都開始推行“道德評判團”，他們通常是由一些德高望重的村里人組成，主要負責對村里好人好事進行評定，同時也對不文明、不和諧現象進行監督。在這種模式的不斷推廣之下，基層村民自主解決糾紛的案例越來越多，成功的案例也不斷增長，村民的覺悟以及自覺性都更高了。

2 “三治合一”的內涵與發展

“三治合一”中的三治主要是指自治，法治以及德治。其中法治是通過建立以及完善法律制度來約束人們的行為，它是治理體系中最為基礎的環節以及制度保障。德治的約束是柔性的，是通過思想、文化以及教育的影響來加強道德建設，它在現代治理體系中主要起到精神引領的作用。而自治主要是一種內在的自我約束，需要人們積極發揮主人翁的意識，增進自我管理的意識，加強自我調節的能力，依法管好自己，參與并且處理好自己的事物，它是社會現代化治理的最高境界。

2.1 法治是調節基層社會利益關系的重要方式

法治的規范性一直是衡量一個國家現代化的重要標準，它不僅要求國家有健全完善的法律體系以及監督制度，更要求社會公民具備普遍的法律意識，并且能夠通過法律途徑來解決糾紛。我國目前已形成了與市場經濟發展相對應的法律體系，并且在不斷完善中，但人民的法治意識依然很薄弱，不善于運用法律途徑來處理問題，這影響了社會治理的績效和市場經濟的健康運行。

2.2 德治是現代治理的基石

德治長久以來都是精神文明的內在需求。我國自古以來的治理方針，都將德治放在了極為重要的位置上。它是我國精神文化經久不衰的重要因素之一，更是現代化治理的重要基石。改革開放以來，我國經濟取得了飛速的發展，經濟建設也取得了巨大成就，但精神文明建設相對于經濟的快速發展仍然是滯后的。由于精神文明發展的落后，市場的發展也出現了許多障礙，信任危機、詐騙現象不斷充斥著市場交易，阻礙著經濟的進一步發展。毫無疑問，這種道德滑坡現象已嚴重影響了社會和諧與居民的幸福感。

2.3 自治是衡量社會治理現代化的重要標準

自治是社會高度現代化的一種體現。它意味著人們脫離了法律法規的約束仍然可以遵守公共守則，是一種理想的社會模式。它需要鄉村人民順應時代以及經濟發展的速度，不斷轉變思想。同時也能讓鄉村人民能夠具有充分的自主性，通過自我約束以及內心共同的行為準則來管理及規范自己的行為。

3 目前基層社會“三治合一”存在的問題

雖然在“三治合一”的體制之下，我國已取得了長足的發展，社會越來越穩定，但在落實的過程中，仍然可以看到三種治理方式結合在一起存在著一些問題。

3.1 基層民主治理體制落后，農民權益難以得到保障

改革開放以未，伴隨社會經濟的快速發展，我國農村基層民主政治建設也取得了巨大成就，各種民主形式和實現途徑被創新性地探索出來，廣大農村居民參與基層民主建設的積極性不斷增強，自身的權益也得到了更有效的保障。但是，在新時期新情況下，我國鄉村基層目前仍存在許多治理體制問題。

3.2 行政化色彩濃重

另一鄉村治理問題中非常明顯的就是行政化色彩的濃重，主要表現在以下幾個方面。一是，基層政權的行政化，鄉鎮政府作為管理鄉村社會的基層政權，在治理鄉村中，沒有發揮其領導指揮和服務的作用。二是村委會作為鄉村治理的自治組織，在治理中過多的依賴鄉鎮政府，只對其負責，沒有真正為村民謀利益，出現了村民自治的行政化。三是，在治理中，許多的政務、事務及村務都不規范，沒有按章程辦事或者就沒有相應的規范機制。

3.3 村民參與不足

在鄉村治理過程中，村民作為治理主體之一，本應積極主動的參與鄉村治理之中，發揮其主人翁的作用，可在實際的運行過程中，卻表現為村民參與不足或者是缺位的現象。主要變現：一是村民參與意識的淡薄。由于各種原因，村民沒有意識到其本身在鄉村治理中的作用，事事都過多的依賴于村委會。二是鄉村精英的流失。由于現代社會的高速流動性及受推拉理論的影響，農民中的精英分子出現了外流的現象，剩下“386199”部隊。三是村民參與的渠道不足。在實際的治理中，由于治理的體制機制并不健全，有意向參與鄉村治理的村民卻找不到參與的渠道和方式。

3.4 資源整合不足或浪費嚴重

傳統上鄉村治理的主體主要是鄉鎮政府和村委會，這就造成了治理主體的單一性，不能很好的協調和利用鄉村資源。一是，沒有調動村民的參與意識，村民被排除在治理主體之外，沒有整合村民的智慧和力量。二是，在治理中，鄉鎮政府權力過大或集權化的趨勢明顯，出現了利用職權為其牟利，造成私權、財權的嚴重浪費。三是，第三部門沒有參與治理之中。在城鄉關系之中，表現最明顯的就是公共服務的非均等化。

4 加強建設基層社會“三治合一”的有效途徑

隨著城鄉一體化的法治，鄉村社會的轉型已迫在眉睫。而基層社會的轉型又與民主法治體系的建設息息相關。筆者認為要在現實的基層社會中實現真正“三治合一”還需要尋找合適的方法與途徑，主要應該從以下幾個方面著手。

4.1 創新自治機制，讓村民參與進來

村民自治制度是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。村民自治意識和熱情不強，一些地方配套法規不健全，鄉鎮管理和村民治理的關系交叉混亂等，成為了不少農村村民自治的現狀。要想徹底解決這個問題，完善村民自治制度，就必須在堅持黨的領導下，不斷創新新的村民自治制度形式，比如可以把自治重心下移至村民小組，通過設立“村小組議事會”并賦予其決策權、監督權和議事權，充分發揮村民自治的自我管理、自我服務、自我監督的功能。

4.2 完善法治建設，讓村民有法可依

法治建設既是依法治國的組成部分，也是國家治理體系建設的重要內容。必須完善農村立法，強化依法行政，改善農村執法狀況，強化法治監督，依法保護農民的合法權益，從而提高農民的法律意識，讓農民信仰法律，認同法律，最終達到人人守法依法的良好局面。

4.3 加強德治教育，讓村民重視德行

“國無德不興，人無德不立”。在鄉村治理的過程中絕對不能忽視德治。在塑造德治的過程中一方面可以充分發揮鄉賢的作用，讓那些兼具德行、才能和聲望，深受村民信任和尊重的賢能人士參與到鄉村治理過程中來;另一方面還要加強宣傳引導，堅持以規促德，以潤物無聲、潛移默化的方式，引導村民提升道德修養與境界。

4.4 規范治理體系

針對當前我國鄉村治理中存在的種種問題和困境以及對各地創新鄉村治理過程的經驗和教訓，對未來鄉村治理來說第一步就是要走上規范化的治理體系。這就要求一是鄉村治理過程中要制定和完善相應的法律和法規體系，治理主體要做到有法可依、有法必依的要求。一定要做到規范化的治理過程和結果，基層黨組織尤其要做到這項要求。二是治理程序的規范化，對鄉村治理主體來說，要嚴格按照治理的法定程序辦事，不能越位、錯位和缺位，治理主體要各司其職、互相補充、互相合作。

4.5 走多中心主體參與的治理結構

從鄉村治理創新的經驗中，要求在鄉村治理中，不僅要發揮政府、社區居民、市場的作用，還要積極動員和培育其他社會組織的參與和合作，這種社會組織既包括各種社會公益性組織和基金會，還應該包括醫療衛生組織、教育組織等。多中心主體參與過程中，要明確各自的職責和權限，做到權責對等和互相合作。對政府部門來說，政府在鄉村治理過程中要轉變觀念，適當放權，做好引路人的作用。同時還要培育村民的公民意識，引導公民積極主動的參與治理之中。

5 結語

基層社會治理是社會治理的基礎，只有完善的自治、法治、德治相統一的治理體系，才能實現社會治理現代化建設的重要任務。“三治合一”理論的提出，為我國基層社會的治理，城鄉一體化建設開辟了新的途徑。以“人”為核心的治理方式，有效的讓每一位社區成員參與到治理中來，并激發了他們的責任感，提升他們的主人翁意識，有利于社會各項資源的調動以及人與人之間的和諧相處。為廣大農民的“生態宜居”“幸福生活”提供了堅實的基礎與保障。

[參考文獻]

[1] 習近平.關于全面深化改革論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[2] 魏禮群.提高社會治理水平 決勝全面小康社會[J].社會治理，2016（5）.

[3] 俞可平.敬畏民意[M]. 北京：中央編譯出版社，2013.

[4] （唐）魏徵，等.群書治要[M].北京：北京聯合出版公司，2014.

[5] 潘婧瑤，董婧.從“家風”傳承看習近平如何齊家治國[N].人民日報，2016-02-23.